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Resenhas

O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. setor privado

Leandro Bruno Santos
Référence(s) :

Mazzucato, M. O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. setor privado. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2014.

Texte intégral

1Este livro, originalmente lançado em 2013, é uma pesquisa ampliada do relatório “Estado empreendedor”, realizado para a instituição inglesa DEMOS e produzido com a finalidade de convencer o governo britânico, após a recente crise econômica, a não cortar programas visando à economia mais competitiva e mais empreendedora. O livro, cujos resultados contaram com apoio da Fundação Ford, avança o relatório inicial e traz implicações nos níveis setorial e empresarial. Sua autora, Mariana Mazzucato, é mestre e doutora em economia pela New School for Social Research, atuou em várias universidades - New School for Social Research, University of Denver, The Open University, Bocconi University, University of Edinburgh e University of Technology - e, atualmente, é professora de Economia da Inovação no Departamento de pesquisa em Ciência Política da Universidade de Sussex, Reino Unido. Mazzucato também presta consultoria para o governo britânico em temas relacionados a crescimento estimulado por inovação.

2O livro, ao longo de 314 páginas, está estruturado em 10 capítulos. O principal objetivo é construir uma teoria do papel do Estado na formação e criação de mercados, com sua capacidade não só de reunir o empresariado, mas de dinamizá-lo rumo a novas oportunidades tecnológicas e de mercado, criando a visão, a missão e o plano, essenciais à inovação. Suas constatações mostram o Estado por trás dos investimentos mais corajosos, incipientes e de capital intensivo que levaram a inovações radicais. “Foi a mão invisível do Estado que fez essas inovações acontecerem” (p. 26). Além disso, a autora assume a batalha discursiva em torno do caráter inovador e dinâmico do Estado, contra o discurso cristalizado de paquidérmico, burocrático, corretor de falhas, inchado inter lia. Para ela, “[...] talvez seja a maneira mais eficiente de defender a sua existência, e tamanho, de maneira proativa” (p. 23-4).

3O primeiro capítulo, Da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador, desconstrói a dicotomia setor público e setor privado e a ideologia de que a crise econômica decorra do setor público inchado. Os discursos prevalentes – Estado incapaz de escolher vencedores, atuação na correção de falhas de mercado e efeito crowdin out (investimento estatal e retração do setor privado) - são desconstruídos por uma narrativa que mostra a história de um Estado direcionado, proativo, empreendedor, com papel visionário estratégico na criação de novas oportunidades tecnológicas. O Estado empreendedor investe em áreas que o setor privado não investiria mesmo de posse de recursos. Mazzucato coloca como central não a oposição Estado e mercado, mas a construção de parcerias simbióticas no lugar das parasitárias, pois as empresas têm absorvido as inovações financiadas pelo Estado (socialização dos riscos), reduzido o investimento em P&D e financeirizado a riqueza (privatização dos benefícios) via recompra das ações em bolsa.

4Em Tecnologia, inovação e crescimento, segundo capítulo, percorre várias abordagens econômicas a fim de desmistificar a oposição Estado e mercado e demonstrar o longo percurso da compreensão do papel da tecnologia e da inovação no crescimento econômico – da ideia de função de produção aos sistemas de inovação – na ciência econômica. Apesar dos avanços teóricos no âmbito das teorias evolucionária e schumpeteriana, salienta que o Estado ainda tem sido visto como agente corretor de falhas, o que contribui para permanência de vários mitos em torno do crescimento puxado pela inovação. Na sua opinião e à luz de vários estudos de caso, “o papel do Estado não se limita à criação de conhecimento [...] mas envolve também a mobilização de recursos que permitam a difusão do conhecimento e da inovação por todos os setores da economia” (p. 71). Ou seja, não basta ter um sistema nacional de inovação e atuar na correção de falhas, o “Estado precisa também comandar o processo de desenvolvimento industrial, criando estratégias para o avanço tecnológico em áreas prioritárias” (p. 71).

5No terceiro capítulo, O Estado arrojado: da “redução de risco” ao “manda ver!”, rejeita tanto a tese da economia de mercado quanto do Estado como última instância ou solucionador das falhas de mercado. Para ela, o “Estado tem sido muito mais arrojado, assumindo o risco com coragem e visão – e não apenas eliminando o risco para que alguém mais fique com o retorno” (p. 92). A partir de exemplos de inovações no setor farmacêutico, na biotecnologia e nos Institutos Nacionais de Saúde, todos nos Estados Unidos, mostra que “o Estado abriu caminho para o futuro desenvolvimento da indústria com a coragem, a visão e os financiamentos que faltavam ao setor privado” (p. 107). Ou seja, o Estado investiu em novas tecnologias com alto grau de incerteza, com entrada do setor privado apenas após a incerteza tornar-se mero risco. O Estado, portanto, não apenas incentiva ou estabiliza o processo de crescimento, mas cria novos produtos e mercados.

6Em O Estado empreendedor dos Estados Unidos, quarto capítulo, demonstra que os Estados Unidos estão longe de ser a epítome de um mercado liberal, ao contrário, o Estado desempenha papel empreendedor com investimentos em novas áreas. O Estado tem liderado a inovação e o crescimento econômico, por meio da Agência de Projetos de Pesquisa Avançada (DARPA), Programa de Pesquisa para a Inovação em Pequenas Empresas (SBIR), medicamentos órfãos e National Nanotechnology Initiative (NNI). Foram adotadas políticas proativas para estimular a inovação do setor privado, com recompensas à inovação e recursos em horizonte breve para empresas promissoras. “O governo não se limitou a criar as ‘condições para a inovação’, mas financiou ativamente as pesquisas iniciais radicais e criou redes necessárias entre agências estatais e o setor privado para facilitar o desenvolvimento comercial” (p. 121).

7O Estado por trás do iPhone, quinto capítulo, desmistifica a genialidade e o “espírito louco” aventados pelo Steve Jobs, então CEO da Apple. [...] “a Apple concentra seu talento não no desenvolvimento de novas tecnologias e componentes, mas em sua integração em uma arquitetura inovadora” (p. 133). Apple incorporou 12 tecnologias nos seus produtos, todas elas desenvolvidas sob esforços coletivos e cumulativos conduzidos pelo Estado. A empresa surfou a onda dos maciços investimentos públicos na informática e na internet. Curiosamente, enquanto lança um produto após o outro, os relatórios indicam queda na proporção P&D/vendas globais. Sua habilidade reside no reconhecimento de tecnologias emergentes com grande potencial, aplicação de conhecimentos complexos em engenharia para integrar tecnologias de sucesso e priorização no desenvolvimento de produtos com foco no design. A Apple desfruta, ainda, de apoios tributários e contratos públicos nos Estados Unidos, além da proteção governamental da propriedade intelectual das empresas.

8No sexto capítulo, Empurrão vs. empurrãozinho para a revolução industrial verde, mostra que a revolução industrial verde transformará os setores econômicos e criará outros, desde que o Estado apóie o desenvolvimento de tecnologias limpas até que superem os custos irrecuperáveis, com políticas de demanda e oferta de longo prazo. Entre os exemplos, mostra que a China tem dado um “grande empurrão” ao desenvolvimento da tecnologia limpa, com metas ambiciosas para geração de energia eólica e solar, investimento industrial e atuação de banco desenvolvimento. No Brasil, o BNDES aprovou linhas de financiamento para energia limpa. Na Europa, Reino Unido não criou ambiente ideal para investimento verde, enquanto Alemanha lidera investimentos em energia solar. Nos Estados Unidos, o “empurrão” do Departamento de Energia dos Estados Unidos (DoE) e da DARPA no desenvolvimento de tecnologias de painéis solares e o “empurrãozinho” com o capital de risco, que entra em estágio tardio e sai após a oferta pública em bolsa (impaciente e curto-prazista), tornam a política energética ambígua.

9Energia eólica e solar: histórias de sucesso do governo em crise, sétimo capítulo, analisa casos de sucesso na geração de energia limpa (eólica e fotovoltaica) que contaram com a mão invisível e ativa do Estado, em países como Alemanha, Estados Unidos, China e Dinamarca. “Foram determinadas agências do Estado que deram o financiamento de alto risco e o empurrão inicial e que criaram o ambiente institucional capaz de consolidar essas tecnologias” [...] “O empurrão exigiu grandes mudanças regulatórias, compromissos financeiros e apoio de longo prazo para as empresas emergentes” (p. 196). Os desafios são: criar, manter e financiar arcabouço político que sustente o ímpeto do setor de energia limpa, incluir políticas de demanda por energia limpa e de oferta para promover a fabricação de tecnologias, reduzir o risco que envolve a comercialização das inovações energéticas e administrar os riscos de concorrência nos diferentes mercados de energia.

10No oitavo capítulo, Riscos e recompensas: das maças podres aos ecossistemas simbióticos, mostra que o sucesso da Apple deve-se à visão do governo dos Estados Unidos sobre a inovação radical na eletrônica e na comunicação. Em contrapartida, a Apple distribui altos dividendos aos acionistas, remunera mal os empregados do varejo, desloca a produção a outros países e instala filiais em paraísos fiscais para burlar impostos. “Ignorar o quanto toda essa inovação foi conseguida graças a componentes radicais financiados com dinheiro do Estado e negar ao Estado sua recompensa [...] não vai ajudar o surgimento de futuras maças brilhantes” (p. 237). O sistema inovador parasitário precisa ser transformado em simbiótico, com o componente privado trabalhando em parceria o componente público e com retorno de todos os agentes envolvido na inovação.

11Em Socialização do risco e privatização das recompensas: o Estado empreendedor também pode ter sua fatia do bolo?, nono capítulo, defende a instauração de “uma dinâmica funcional risco-recompensa que substitua a disfuncional ‘risco socializado’ e ‘recompensa privatizada’ (p. 245). É preciso construir instituições que garantam que Estados e trabalhadores também colham frutos do processo de inovação - entendida como processo coletivo, cumulativo, incerto e de longo prazo –, porque “o desequilíbrio na relação risco-benefício não só resulta em mais desigualdade, como também prejudica o próprio processo de inovação” (p. 250). Os retornos indiretos do apoio às inovações, via impostos, ficam aquém dos incentivos fiscais, subsídios etc. por conta da debilidade do sistema tributário, da evasão fiscal e da sonegação. Entre as sugestões, Mazzucato propõe: fundo de inovação nacional e golden share das patentes nas mãos do governo; empréstimos reembolsáveis e retenção dos ganhos nas empresas apoiadas; Bancos de desenvolvimento para colher os ganhos dos investimentos e aplicar em projetos futuros.

12No capítulo 10, conclusão, retoma o argumento central do Estado como um agente ativo, empreendedor, que assume riscos, fato comumente ignorado por conta da prevalência discursiva dos mercados reguladores, do “Estado administrador” etc. Tal análise leva a três implicações: primeiro, não basta falar de Estado empreendedor, é preciso construí-lo, mediante análise das instituições e organizações responsáveis por criar estratégias de crescimento de longo prazo; segundo, por ser instado a atuar no cenário de incertezas, com sucesso e fracassos, o investimento de alto risco assumido pelo Estado deve ter retorno, a fim de compensar os malogros e aumentar o apoio político da sociedade; terceiro, a análise do papel de cada ator no “ecossistema de inovação” pode subsidiar os formuladores de políticas públicas e dificultar práticas parasitárias ancoradas no discurso de mercados dinâmicos e competitivos.

13Esse livro traz elementos importantes para a batalha discursiva sobre a raison d’être do Estado sob o capitalismo. Com base numa ampla revisão bibliográfica e estudos de casos, edifica um sólido argumento contra o discurso das mainstream theories em torno de um Estado burocrático, inchado, ineficiente, imóvel inter alia. Ao longo do livro, fica claro que todo o estado de arte tecnológico do mundo contemporâneo (informática, internet, biotecnologia, energia limpa etc.) se desenvolveu graças ao Estado empreendedor que, longe de corrigir falhas, catalisou investimentos, formou e criou mercados, eliminou os riscos e transformou a incerteza em mero risco para o deleite do “espírito animal” dos empresários. É um livro que deve ser lido e discutido por diversas áreas do conhecimento, como Geografia, Ciência Política, Economia, História, Sociologia, Políticas Públicas, entre outras.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Leandro Bruno Santos, « O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público vs. setor privado », Confins [En ligne], 27 | 2016, mis en ligne le 19 juillet 2016, consulté le 28 juillet 2017. URL : http://confins.revues.org/10951

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Auteur

Leandro Bruno Santos

Professor Adjunto da UFF, Universidade Federal Fluminense, leandrobruno@id.uff.br

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