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Considerações sobre a federalização e a gestão compartilhada do território na Amazônia brasileira

Considérations sur la fédéralisation et la gestion partagée du territoire en Amazonie brésilienne
Considerations on federalization and territory co-management in the Brazilian Amazon
Gilberto de Miranda Rocha et Sabrina Fortes e Silva Gonçalves

Résumés

La fédéralisation du territoire a été depuis les années 1970 un instrument juridique et politique dans l'organisation de l'Etat brésilienne dans différents gouvernements (militaires et civils) pour l'intégration régionale et pour l'appropriation et l'utilisation des ressources naturelles dans la région Amazonie. Pour au moins les quarante dernières années, l'intervention fédérale constituait le fondement de plans successifs, des programmes et projets de développement régional. Les réformes politiques et institutionnelles établies avec la promulgation de la Constitution fédérale de 1988, redéfini les relations intergouvernementales. La gestion partagée du territoire apparaît comme une proposition à partir de là, en montrant la valeur des niveaux sous - nationaux de gouvernement (États et municipalités) dans les questions relatives à l'organisation territoriale, la régulation de l'utilisation des ressources naturelles et les mécanismes de régulation et de la politique sociale.

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Texte intégral

Patriotismo na Serra PeladaAfficher l’image
Crédits : Hervé Théry 2013

1A presença do Governo Federal no controle e organização do território e na implementação de políticas de desenvolvimento regional na Amazônia tem sido uma questão que se renova e, muitas vezes, amplia-se em diferentes momentos da vida política brasileira e com diferentes significados e justificativas. No período entre 1964 e 1985, prevaleceu uma gestão estatal nacional, expressão dos governos militares. A presença e ação federal (Éleres, 2002) foi compreendida por alguns autores como a transformação da região em um “projeto (trans)nacional” (Becker,1982; Burstyin, 2013).

2O termo “federalização do território” presta-se a múltiplos significados. Contemporaneamente, a federalização diz respeito, por um lado, ao processo jurídico e político de controle e domínio do território pelo Governo Federal (Rocha, 2014). Por outro lado, o termo também se associa às políticas de planejamento das esferas de poder central, bem como à oferta de serviços públicos, cujo alcance e abrangência espacial extrapolam a ação dos entes subnacionais. O espectro semântico do que se compreende, hoje, por federalização se expande na medida em que se observam novas noções que aludem não só à valorização do governo central no plano da gestão e do governo do território, mas também – e, ao mesmo tempo, - à potencialização do governo do território como ator preponderante no processo de ordenamento territorial e de desenvolvimento nacional e regional frente, conforme Giraut (2005), às dinâmicas econômicas, sociais e políticas.

3A federalização do território na Amazônia, sobreposta tanto à estrutura política e administrativa oficial e quanto às estruturas sociais e culturais herdadas do passado, surgiu no início da década de 1970 e tornou-se uma estratégia e um importante instrumento facilitador do planejamento territorial e do desenvolvimento regional, tendo em vista a necessidade de estimular a ocupação produtiva da terra, o uso intensivo dos recursos naturais e a expansão do povoamento regional, além de adotar medidas de política visando à integração nacional em seus diversos aspectos e momentos.

  • 1 Entende-se por gestão compartilhada do território“à reconfiguração das formas de exercício do p (...)

4O processo de redemocratização da sociedade brasileira na década de 1980 e as reformas políticas e institucionais estabelecidas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 redefiniram as relações intergovernamentais. A gestão compartilhada do território1 emerge como proposição a partir de então, apontando para a valorização das esferas de governo subnacionais (estados e municípios) em assuntos pertinentes à organização territorial, à regulação do uso dos recursos naturais e a mecanismos de regulação social e política.

5No entanto, advoga-se a favor de que esses novos processos de mudança e de recomposição territorial e na gestão não retiram o protagonismo das políticas territoriais emanadas do Governo Federal na região. Segundo Mello-Théry e Théry (2014), a década compreendida entre os anos de 1985 a 1995 pode ser considerada perdida para o planejamento governamental. Porém, a retomada dos princípios de planejamento e/ou de programação na ação governamental ocorre no governo de Fernando Henrique Cardoso e se estabelece nos sucessivos governos Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Parece que ainda cabe ao Estado Nacional, conforme Moraes (2002), o papel de condutor básico da articulação interinstitucional e da implementação de diretrizes voltadas à gestão territorial, mormente no que concerne à construção de políticas, de planos e de programas delineados na perspectiva de ordenamento territorial.

  • 2 Este artigo é parte do Projeto de Pesquisa “A Municipalização do Território na Amazônia: história, (...)

6No presente trabalho2, procuramos refletir sobre a federalização da Amazônia, sua extensão geográfica e seus desdobramentos na perspectiva de construção das políticas territoriais ao longo do período recente e, igualmente, sobre a participação de estados e municípios na gestão territorial. Destaca-se o papel inovador da gestão compartilhada do território como estratégia de desenvolvimento regional.

Estado e Território: Apontamentos Teóricos

7Na atualidade, as formas de atuação do Estado e as funções que cabem à instância política na organização e na gestão do território instituem-se como objetos de estudo por diferentes autores, seja a partir da realidade onde se processam as transformações (o que denota a existência de universos, particularidades e graus de complexidade diversos) seja como Henri Lefébvre (1974) e Alain Lipietz (1987), que não se atendo a estudos empíricos, dedicaram esforços no sentido de apreender, teoricamente, a relação Estado e espaço.

8Segundo Barrios (1986), “as práticas políticas, numa situação histórica concreta, podem ser entendidas como as ações sociais que têm por finalidade a conquista ou a detenção do poder”. O espaço define-se como “um campo de ação por excelência das forças políticas” (Barrios, 1986). No âmbito de dada estrutura social, o político constitui um aspecto particular das demais práticas sociais sempre que essas práticas envolvam relações de poder. Nesse caso, a instância política será “aquela onde se reflete, se reproduz, se impõe ou se transforma a unidade das formações sociais” (Muñoz, 1991). O Estado, portanto, sendo o “responsável pela tomada de decisões ao nível de uma formação social com base e domínio sobre um território, não está à margem nem por cima das classes sociais, mas estas é que se inserem nele, dando-lhe sempre um caráter classista” (Barrios, 1986).

9Para Lipietz (1993), a relação Estado-espaço se estabelece mediante a existência de contradições existentes no seio de determinada formação social, sejam elas horizontais (entre cidade e campo, entre ramos, entre comunidades locais) sejam verticais (entre exploradores e explorados, classes dominantes e classes dominadas). Tais contradições expressam-se na articulação entre “modos de produção” (ou seja, entre relações de produção) existentes em uma dada formação social. Sob esse ângulo de compreensão, é possível postular que essas contradições determinam as formas de atuação do Estado na organização e no desdobramento do espaço capitalista.

10Quanto à estrutura espacial, o Estado atua na:

11a) organização do território: variável de atuação estatal que pode ser percebida como processo de intervenção técnica e econômica com vistas a acelerar a (re)produção da espacialidade do modo capitalista;

12b) gestão do território: essa variável de atuação estatal permite concebê-la como processo político de intervenção sobre a evolução das estruturas sociais regionais com vistas a assegurar condições sociais e políticas estáveis para a reprodução da estrutura espacial capitalista.

13Os processos de atuação/intervenção do Estado acima mencionados caracterizam-se pelo propósito de organizar o território e de gerir o espaço regional ou local. Esses processos assumem, geralmente, duas formas precisas: por um lado, materializam-se como atividade de planejamento pela qual tendem a ser conduzidas por certa racionalidade; por outro lado, mostram-se como intervenção política, econômica e ideológica sobre a evolução das estruturas sociais regionais e locais, remodelando-as.

14Detenhamo-nos, em primeiro lugar, às funções que a ação pública deve procurar cumprir para o desdobramento do espaço capitalista, a organização do território.

15A existência das contradições de dada formação social exige a intervenção do Estado. Em geral, elas podem ser agrupadas na configuração de dois grandes problemas que se convertem em justificativas para explicar a natureza das contradições: as disparidades regionais de desenvolvimento existentes entre estruturas espaciais, diferenciadas no interior de determinado território nacional; e a escassa integração econômico-territorial existente entre certas regiões periféricas e os centros dinâmicos do sistema nacional. Com relação ao primeiro tipo de justificativa, a existência de disparidades regionais, Mattos (1993) acentua que estas fazem referência a um fenômeno que, de forma sintética, poderia se caracterizar como desigualdades: a) na distribuição territorial das forças produtivas; b) no desenvolvimento alcançado por ditas forças produtivas em distintas partes do território; c) nos ritmos interregionais de acumulação, crescimento, distribuição e consumo; e d) nas condições para a satisfação das necessidades básicas da população A segunda justificativa envolve a escassa integração de certas regiões da periferia ao centro dinâmico do país. Stohr (1972:91) assinala que dois tipos de necessidades de integração levaram a desencadear ações do Estado: por um lado,

“A necessidade de unificar o mercado interno mobilizando mercados periféricos para a expansão industrial nacional (integração econômica pelo lado da demanda) e, por outro, a necessidade de unificar a base de recursos do país mobilizando recursos naturais nas áreas periféricas (integração econômica pelo lado da oferta)” (Stohr, 1972).

16Nesse sentido, a ação do Estado é percebida como condição necessária para a preservação e a dinamização dos processos de acumulação e de crescimento do sistema socioeconômico em seu conjunto, e dada “a existência de obstáculos à transmissão dos impulsos de desenvolvimento através do espaço e o fracasso no estabelecimento automático do equilíbrio na distribuição da população, dos recursos e das atividades econômicas” (Stohr, 1972) o Estado intervém ativamente, objetivando organizar o território através da política territorial.

17A política territorial aparece como um corretivo (Schmidt, 1983) que visa a atenuar as insuficiências da lei do valor na alocação do espaço entre agentes privados da reprodução social capitalista. Essa atenuação se verifica, por um lado, através do planejamento e da produção de equipamentos coletivos. É o que Lipietz (1987) denomina de mediação técnica, o sistema de transportes, de telecomunicações, de energia que produzem deslocamentos ou transferências (de mercadorias, de informações etc.). Por outro, a atenuação se verifica por meio do remanejamento do espaço jurídico (de intervenção fundiária) com o objetivo de afastar, em favor do desenvolvimento capitalista, “o poder sobre o espaço” que a História legou aos herdeiros de uma idade pré-capitalista, a mediação jurídica, o direito de propriedade e os constrangimentos administrativos que regulam o poder de disposição das parcelas do espaço social (Lipietz, 1987).

18No que concerne à provisão de infraestruturas, isto é, ao “capital fixo coletivo” (na prática, construção de vias de transportes, telecomunicações, hidrelétricas, dotação de equipamento urbano etc.), diversas razões justificam por que o Estado deve se encarregar da produção desse tipo de capital ou por que a “reprodução do sistema social se desenvolve fora do mercado” (Gold, 1976). Dentre essas razões, Lipietz (1987) assinala duas mediações: a técnico-econômica e a jurídica.

19A primeira mediação estatal diz respeito a questões de ordem técnico-econômica. À medida que a produção do sistema de transportes modifica o espaço econômico, sem que essa produção possa reduzir-se à modificação das condições de um processo particular (em que o capital correspondente estaria disponível para pagar o custo), mas em que se trata das condições gerais de modificação e de “refinamento” da divisão espacial do trabalho, então, só o Estado (ou, mais geralmente, um centro de decisão “não privado”) pode assumir a produção do sistema de transportes. Convém destacar que a produção do quadro espacial material conta como um “capital fixo coletivo” particularmente vultoso que pode agravar a taxa média de lucro se o Estado não se encarregar em parte, seja assegurando um “financiamento público escalonado” (subvenções, nacionalização, orçamentarização), seja garantindo um “corte rentabilizador” entre uma parte do equipamento justificável em um grau ou noutro do financiamento público escalonado e outra parte deixada sob a incumbência da produção privada.

20A segunda mediação se dá através do sistema de leis e regulamentos que possibilitam o manejo do espaço jurídico (zonas de organização diferenciada, estabelecimentos públicos, leis de expropriação, concessões de terrenos etc.). Essa mediação jurídica é complementar aos processos de intervenção técnico-econômica, uma vez que se trata de mecanismos jurídico-institucionais que atuam de forma seletiva no controle contínuo e mais exaustivo possível do acesso ao espaço potencialmente criado, interferindo na luta pela ocupação e pela implantação de recursos de exploração no espaço. Essa atuação do Estado justifica-se, posto que, no processo de organização do território, ele procura facilitar outras atividades e suas espacialidades próprias, as quais levam a romper com o espaço herdado. É por isso que o remanejamento do espaço jurídico torna-se fundamental. Do contrário, significa auferir ao antigo proprietário um “direito indevido” de acesso ao novo espaço “capitalizável em forma de mais-valia fundiária”. Desse modo, o Estado intervém para

“Impor a lógica capitalista sobre um elemento externo, uma estrutura herdada das relações de propriedade e apropriação derivadas de formas não-capitalistas, especialmente quando essas relações permitem aos não-capitalistas se beneficiarem das externalidades do investimento público ou privado” (Soja,1983:42).

21A construção de um “bem coletivo” (uma grande obra de infraestrutura, por exemplo) e as medidas jurídico-políticas e administrativas, do ponto de vista do Estado, representariam meios não somente para servir de suporte para o processo de produção e acumulação (as condições gerais de produção), mas igualmente para moldar o espaço circundante, sendo, portanto, um instrumento de reorganização territorial e de desenvolvimento regional.

Federalização e Gestão Compartilhada do Território

22O território, como observamos, diz respeito à projeção sobre um espaço determinado de estruturas sociais específicas, que inclui a maneira de repartição, bem como a gestão e o ordenamento desse espaço (Brunet et al., 1992:436). O território foi fundamental na constituição do Estado-nação moderno e é a expressão geográfica da existência estatal (Gottmann, 2012). O Estado tende a monopolizar os procedimentos de sua organização, adquirindo uma clara conotação política (Trinca Fighera, 1996). O Estado divide o espaço e organiza a sua ação por meio de um conjunto de instituições e de intervenções que configuram o planejamento e a política territorial. O governo do território se estabelece tendo por base uma malha, uma tessitura político-administrativa por meio da qual materializa a sua organização. Estado federal, estados, províncias e departamentos, municípios, comunas e cantões são exemplos da expressão da organização política e administrativa dos estados. Essa malha assume características particulares, sendo variável conforme a formação econômico-social, portanto de acordo com o país.

23Três níveis de governo caracterizam a organização política e administrativa do Brasil: União (Governo Federal), estados e municípios. O papel de cada nível de governo, ao longo do tempo, tem assumido diversas feições em razão do que dispõem as constituições federais. As relações intergovernamentais também têm adquirido formas particulares em cada período da história política brasileira.

24A organização do território no Brasil tem sido, historicamente, uma marca da atuação do Estado Nacional (Moraes, 2002). A presença federal no comando e na coordenação das políticas públicas de desenvolvimento, de organização do território, no controle dos recursos naturais, na regularização das terras, caracteriza o que se compreende como federalização do território. O Estado

“Aparece antes de tudo como um organizador do espaço, um gestor do território. Por isso a prática estatal manifesta-se fortemente em suas histórias enquanto políticas territoriais, isto é, como ações de modelagem e produção de espaços. A dotação de infraestruturas, a normatização do uso do solo, a regulação da propriedade fundiária, a distribuição das populações, tudo se enfeixa na atuação governamental” (Moraes,1999).

25Apesar das diferenças existentes entre as constituições brasileiras, a presença do Governo Federal tem se mostrado perene no concernente ao ordenamento do território. A centralização dos recursos e das decisões tem caracterizado, em grande parte, a forma de atuação do estado brasileiro. A despeito das diferentes feições assumidas pelo Estado ao longo do tempo, consideraremos aqui dois períodos: o primeiro marcado pela intervenção militar e o segundo período marcado pela redemocratização da sociedade brasileira.

26O advento do chamado Estado burocrático-autoritário, ocorrido em meados da década de 1960, acarreta modificações profundas na divisão institucional de trabalho entre os níveis de governo do país. A Constituição de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a Reforma Tributária de 1966 promovem uma concentração de competências e de recursos tributários até então inédita na história político-institucional e fiscal brasileira.

27Do ponto de vista do desenvolvimento, a Constituição de 1967 introduz a inter relação entre desenvolvimento e segurança nacional, abrindo espaço para a chamada militarização de algumas políticas, como a ambiental. A Constituição não explicita que os estados têm competência legislativa supletiva sobre matérias como: jazidas, minas e outros recursos minerais; floresta, caça e pesca; águas e energia, acrescendo, neste último setor, as energias térmica e nuclear. Ademais, são sobremaneira ampliadas as possibilidades de intervenção federal nos estados, inclusive caso estes adotem medidas ou planos econômico-financeiros que contrariem as diretrizes estabelecidas em lei federal.

28A Constituição de 1988, que pretendeu ser demarcadora do fim do regime autoritário e da transição democrática dando início à democratização propriamente dita, traz, entre outras bandeiras e pela primeira vez, a explícita preocupação com o meio ambiente. Quanto às relações intergovernamentais, os principais pontos de mudança estão em duas direções: nas competências concorrentes e na reforma tributária. Aparece a proteção às paisagens naturais notáveis; a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição; a preservação de florestas, fauna e flora; saneamento básico; o registro, o acompanhamento e a fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e minerais. Para tarefa de tamanha magnitude de integração, a Constituição de 1988 prevê que deveria ser promulgada lei complementar fixando as normas de cooperação entre a União, os Estados e os Municípios, ''tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional". A gestão do território aparece, visivelmente, como uma tarefa a ser compartilhada entre os entes da federação.

29Ademais, compete concorrentemente à União e ao estado legislar sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da Natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, bem como responsabilidade por dano ao meio ambiente, podendo o município suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber.

30Assim, a Constituição Federal de 1988, reconhecidamente descentralizadora em diversos aspectos, tratou o meio ambiente de forma paradoxal, descentralizando mais o seu controle e pouco a decisão sobre o uso dos recursos, na medida em que mantém propriedade da União sobre as terras destinadas à preservação ambiental e os potenciais de energia hidráulica, incompatível em parte, com a adoção da competência concorrente para a proteção das paisagens naturais notáveis e a preservação da floresta, fauna e flora. Outra competência concorrente agora determinada é a do acompanhamento e da fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e minerais, cuja praticidade é questionável, pois o território brasileiro deve dispor, hoje, de pouco espaço sem concessão de pesquisa e exploração.

Federalização e Gestão Estatal-nacional do território na Amazônia: da “Operação Amazônica” à tederalização das terras Estaduais

31A segunda metade da década de 1960 e o final da década de 1980 representam marcos do ponto de vista do reordenamento político e institucional, com implicações para o controle territorial, assim como para as formas de apropriação e de uso do espaço territorial dos estados na Amazônia Legal. A intervenção estatal (Fig.1) no território dos estados da Amazônia, como parte das estratégias geopolíticas e a consequente valorização das terras amazônicas, foi decisiva no período 1968/1988.

32Três elementos dessa intervenção merecem ser destacados. O primeiro foi a federalização das terras dos estados da Região Norte com o objetivo de controle territorial e de transferência do poder de decisão sobre o espaço regional para o Governo Federal, para a União (Becker, 1982). O segundo foi a subordinação dos projetos de colonização regional ao projeto mais amplo de modernização institucional e econômica (Silva, 1967; Cardoso, Mueller, 1977). E o terceiro foi o uso de redes técnicas modernas, com o objetivo de estimular e viabilizar a mobilização de capitais e de imigrantes para as novas frentes de povoamento (Machado, 1987).

33Em 1966, através do Decreto-Lei nº 5.173, foi criada a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM). No mesmo ano, foi criado o sistema de incentivos fiscais (conforme estabeleceu o Decreto-Lei nº 5.174/66) para a atração de capitais nacionais e estrangeiros e a diversificação das atividades produtivas regionais. Na esfera financeira, o Estado transformou o então Banco de Crédito da Amazônia em Banco da Amazônia S.A. (de acordo com os dispositivos do Decreto-Lei nº 5.122/66).

34A “Operação Amazônica” estabelecida em 1968 constituiu a base do processo das novas investidas do Governo Federal, pois redefiniu o arcabouço institucional regional: foram criados órgãos federais de atuação regional como a SUDAM, o Banco da Amazônia (BASA), a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) e o Instituto Nacional de Colonização e reforma Agrária (INCRA). Além da criação desses órgãos federais, algumas medidas institucionais e administrativas de abrangência nacional e regional foram adotadas, com repercussões sobre o controle do território e dos recursos naturais, entre as quais, o DEL nº 1.164/1971. Por meio desse decreto, foram federalizadas as terras pertencentes aos Estados da Amazônia Legal.

  • 3 A Amazônia Legal constitui a principal região do país no que se refere aos esforços de reforma agrá (...)

35De uma perspectiva de colonização nos idos da década de 1970, que se ampliou nas décadas de 1980, 1990 e 2000, por intermédio de uma política de reforma agrária3, é visível, paralelamente, a projeção de um ordenamento territorial na perspectiva da preservação e da conservação ambiental, na delimitação das terras indígenas e quilombolas e na definição de outros espaços estratégicos.

36O mapa a seguir demonstra a abrangência espacial do processo de federalização do território por meio do Decreto Lei nº 1.164, de 1971 e seus desdobramentos posteriormente por meio de tipologias de formas de apropriação e seu vínculo à diversidade de planos, de programas e de projetos de desenvolvimento regional.

Fig. 1. Federalização do Território na Amazônia, segundo o DEL nº 1.164/71

Fig. 1. Federalização do Território na Amazônia, segundo o DEL nº 1.164/71

Planos, Programas e projetos de desenvolvimento regional: de 1970 a 1990

37Registra-se, também, a partir de 1964, a emergência de uma nova abordagem no tratamento da questão regional e do desenvolvimento nacional. Os objetivos dos planos regionais, ainda que movidos por questões de natureza social e política, passam a ser definidos, primordialmente, em termos de desenvolvimento econômico regional e da necessidade de sua formulação dentro de um programa nacional de desenvolvimento, bem como a preocupação de, paralelamente, integrar os planos regionais com o nacional e de integrar, entre si, os próprios planos regionais. Evolui para uma concepção que visa à superação dos problemas que regem a escassa integração econômico-territorial do país. Uma “(...) nova concepção da política regional, qual seja a de, paralelamente ao crescimento econômico, promover a integração das várias regiões do país, objetivando a criação de um mercado diversificado” (PLANO DECENAL,1964:TOMO VII,P.15).

38O componente regional dessa estratégia envolve a expansão da fronteira econômica nacional, principalmente em relação ao planalto central, vales úmidos do Nordeste e, posteriormente, a Amazônia, para tirar proveito da dimensão continental do país, ampliando o mercado interno pela incorporação de novas áreas e, simultaneamente, pela melhor utilização da mão de obra abundante.

39A problemática das disparidades regionais evolui para a defesa da integração nacional, o que pressupõe novas relações inter-setoriais e um novo padrão de gestão do território. “O planejamento espacial passa a se efetuar para o país como um todo, e para lugares selecionados: integração do território e os pólos de desenvolvimento” (Becker, 1983).

40A ocupação/integração da Amazônia move interesses diferentes, mas não necessariamente conflitantes. O “despovoamento” do território amazônico, relativo por certo, colocava-o do ponto de vista político-militar numa condição de grande vulnerabilidade a invasões externas. O controle militar ou não desse imenso território, através da ocupação de seus “espaços vazios” constituía para o Estado, uma questão de “Segurança Nacional”. Todavia, como bem acentua Oliveira (1994) “isolada do “integrar para não integrar”, sem medir-se pelos resultados pelos quais a acumulação de capital viabiliza o povoamento por interesses, a geopolítica terminaria por estiolar-se em discussões de academia”.

41A partir de 1970, ocorre a coadunação de processos de integração tomando a forma de articulação interregional e de interiorização do povoamento e de modernização, cujas expressões são a diversificação das atividades produtivas e a concentração populacional urbana. Por um lado, verifica-se a especificidade do quadro regional: a existência de grande diversidade de recursos naturais, minérios, florestas, grande potencial hidrelétrico e outros tornava atraente a Amazônia para a implantação de recursos de exploração. Por outro lado, o “fator amazônico” entendido como a ausência de infraestruturas, urbanização, configura-se, nesse caso, como elementos que impunham grandes incertezas aos investimentos. A formação de um mercado de trabalho regional, face à escassez de massa crítica populacional, apresentava-se como uma condição indispensável para a viabilização material dos empreendimentos (Machado,1991).

Do Programa de Integração Nacional (PIN) à Colonização Oficial

42Em 1970, pelo Decreto-Lei nº 1.106, foi criado o Programa de Integração Nacional (PIN), com a finalidade de financiar a construção de infraestrutura nas áreas de atuação da Sudam e da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e promover a rápida integração do Nordeste e da Amazônia à economia e à estrutura espacial nacional.

43A colonização ao longo da Transamazônica previa um sistema composto de três pequenos núcleos urbanos hierarquicamente posicionados e com funções diferentes e complementares: Rurópolis, Agrópolis e Agrovilas. No Projeto Integrado de Colonização (PIC) Altamira, entretanto, baseado em sistema que teria como ponto central de apoio uma cidade pré-existente, foram construídas, apenas, as Agrópolis e Agrovilas.

44A evolução dos esforços de colonização na Amazônia levou o INCRA a criar diversas modalidades de assentamento, numa tentativa de se adequar às circunstâncias e, mais recentemente, de se adaptar ao ambiente florestal e às crescentes preocupações a respeito do impacto ambiental dos seus projetos. Além dos assentamentos agrícolas "clássicos" (categoria em que agrupamos os antigos Projetos Integrados de Colonização (PIC), os Projetos de Assentamento Dirigidos (PAD), os Projetos de Assentamento Rápido (PAR) e os atuais Projetos de Assentamento (PA), existem, hoje, os assentamentos agroextrativistas (Projetos de Assentamento Extrativista ou Agroextrativista-PAE), os assentamentos agroflorestais (Pólos Agroflorestais-PE ou Projetos de Desenvolvimento Sustentável- PDS), e também formas descentralizadas (antigamente, Projetos de Assentamento Conjunto-PAC, em parceria com firmas privadas e, atualmente, Projetos de Assentamento Casulo-PC, em parceria com as prefeituras).

45De modo geral, os projetos clássicos de assentamento continuam sendo os mais numerosos, representando 72% do total dos assentamentos na região amazônica (Fig. 2). Vale reconhecer, porém, que os últimos anos mostram uma mudança neste padrão, uma vez que, desde 2003, os Projetos de Assentamento (PA) só respondem por 52% das novas iniciativas implementadas. Durante esse mesmo período, a modalidade Projeto Agroextrativista (PAE) apresentou um expressivo crescimento, nas Superintendências Regionais (SR) do Pará e do Amazonas, onde, de fato, há grande presença de população tradicional (Le Tourneau, 2009). Outra modalidade em visível crescimento são os Projetos de Desenvolvimento Sustentável (PDS), embora trabalhos recentes possam colocar em dúvida a sua real sustentabilidade ou sua capacidade de serem diferentes dos PA tradicionais. Finalmente, ressalta-se a importância numérica dos Pólos Agroflorestais, que respondem por 13% do total dos assentamentos na Amazônia Legal.

A Política dos Pólos de Desenvolvimento

46A crise energética mundial com o primeiro choque do petróleo em 1973, impõe mudanças importantes nas políticas nacionais de desenvolvimento. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II P.N.D.1975/1979) visava implantar a terceira fase do processo de substituição de importações, optando claramente por um novo padrão de desenvolvimento econômico baseado na industrialização.

47Nesse contexto, a estratégia governamental, pautada na necessidade de atendimento do mercado interno, nas necessidades de aumento das exportações e do estímulo à agroindústria, deverá atuar: na política de uso da terra para fins agropecuários; no esforço de modernizar e de dotar de bases empresariais o setor agropecuário, sobretudo no Centro-Sul; na execução da reforma agrária e de programas de distribuição de terras, de ocupação de novas áreas (Centro-Oeste, Amazônia, vales úmidos do Nordeste).

  • 4 François Perroux elaborou sua teoria dos pólos de crescimento em 1955, quando estudou a concentraçã (...)

48A partir de 1974, foi criado, assim, Programa de Pólos Agropecuários e Agro-minerais da Amazônia, o Polamazônia. Para a Amazônia Legal, foram criados quinze pólos de desenvolvimento, concebidos conforme as teorias de pólos de desenvolvimento do Economista francês F. Perroux (1967)4. Este programa foi concebido no contexto do II Plano de Desenvolvimento da Amazônia (II PDA) e incluso no II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PDA-de 1975 a 1979).

49A ideia central era a implementação de uma política de integração amazônica ao dinamismo econômico do Centro-Sul do país, pelo lado da oferta (Cardoso e Muller, 1977). Isto é, a região assumiria um papel na divisão nacional e internacional do trabalho como fornecedora de matérias-primas, recursos naturais, principalmente madeira, minério e energia, além de produtos agropecuários. A nova política de desenvolvimento regional redirecionaria a ação pública no concernente à provisão de infraestruturas de transporte (estradas e ferrovias), de energia (usinas hidrelétricas) e infraestrutura urbana (SUDAM,1976) a espaços previamente selecionados em razão da “vocação” identificada e conforme as necessidades e as prioridades do desenvolvimento nacional.

50É nesse período que se acirra a política de controle mais efetivo do território. Para tanto, são criados novos órgãos fundiários: o Grupo Executivo do Baixo Amazonas (GEBAM) e o Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT). Ambos representariam uma espécie de intervenção branca no INCRA. Para autores como José de Souza Martins (1984), o aprofundamento de um processo de militarização da questão agrária no Brasil e em especial na Amazônia (Martins, 1985).

51No mapa a seguir (Fig.2) observa-se o conjunto dos principais Planos, Programas e Projetos criados no período compreendido entre 1970 e 1990 para a Amazônia Legal.

Fig. 2. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1970-1990.

Fig. 2. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1970-1990.

Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Regional: de 1990 a 2014.

52Os programas Brasil em Ação (PPA 1996-1999) e Avança Brasil (PPA 2000-2003), realizados, respectivamente, durante o primeiro e o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, faziam parte de uma estratégia de integração da Amazônia ao espaço produtivo brasileiro e de consolidação da política de integração regional da América do Sul-americana.

53Os principais projetos do programa Brasil em Ação visavam à recuperação das estradas BR 364 (Brasília-Acre) e BR 163 (Cuiabá-Santarém); o asfaltamento da BR 174 (Manaus-Boa Vista); a implementação das hidrovias do Araguaia-Tocantins e do Madeira; o gasoduto de Urucu e a linha de energia conectando Tucuruí a Altamira e a Itaituba.

54O programa Avança Brasil, já no segundo mandato, concentrava os investimentos previstos para a Amazônia Legal em quatro corredores multimodais de transportes: corredor Araguaia–Tocantins, corredor Sudoeste, corredor Oeste-Norte e corredor Arco Norte. A estratégia territorial global para a implantação destas ações visava à incorporação efetiva dos territórios de sua parte mais ocidental ao Sul–Sudeste do país, tomando como eixos principais as hidrovias e duas rodovias norte-sul, Cuiabá–Santarém e Porto Velho–Manaus–Boa Vista–Venezuela.

55Frente a esses grandes projetos, a reação tinha sido fortíssima, porque esses eixos novos deviam atravessar regiões ainda não abertas à ocupação e, até então, de baixo impacto ambiental.

56Entretanto, no mesmo governo de Fernando Henrique Cardoso foi lançado, em 1998, um programa, denominado de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENID), que remonta a antiga concepção de desenvolvimento dos governos militares. Segundo o documento Brasil em Ação (Brasil, 1996), a concepção de desenvolvimento mudou da noção de pólos de desenvolvimento para a de eixos de desenvolvimento que, à diferença dos seus predecessores, tendem a gerar efeitos positivos para uma área muito mais ampla na medida em que infraestrutura e desenvolvimento econômico foram concebidos de forma integrada.

57Estes eixos de desenvolvimento, também conhecidos como corredores de integração, têm como principal objetivo não só a integração das diferentes economias regionais, como também a sua melhor articulação com o mercado internacional. O território nacional foi dividido em nove eixos, a saber: Arco-Norte; Madeira-Amazonas; Araguaia-Tocantins; Oeste; Sudoeste; Transnordestino; São Francisco; Rede Sudeste; e Sul.

58No tocante à região amazônica, os Eixos, na verdade, repetem a lógica do modelo de desenvolvimento passado, na medida em que grande parte, por um lado, do seu sucesso está baseado na infraestrutura viária, ou seja, a competitividade nos mercados nacional e internacional depende fundamentalmente da capacidade de transportar consideráveis volumes de mercadoria a longas distâncias com velocidade e eficiência. Por outro lado, a expansão da infraestrutura viária na Amazônia ampliariam os impactos socioambientais.

59É patente o viés exportador dos Eixos, posto que o aumento das exportações exercem um papel decisivo na obtenção dos recursos necessários ao financiamento do elevado deficit em conta corrente do Brasil. De fato, foi apontado que o estímulo às exportações e a utilização adequada das potencialidades regionais são de extrema importância, mas a prioridade dos Eixos deveria estar centrada na integração territorial (a maioria dos nove Eixos não apresenta integração e estão voltados para a ligação das regiões produtoras com os portos) de modo a aproveitar totalmente as dimensões, geográfica, econômica e populacional, do país (Diniz, 2002).

60Esta falta de integração seria fatal para a Amazônia, uma vez que ela continuaria “isolada” do resto do país. Outro aspecto relevante é o fato de que a maioria dos projetos deve ser empreendida pela iniciativa privada, sendo a escolha destes feita em função da sua taxa interna de retorno (Diniz, 2002). Neste sentido, há uma tendência ao agravamento da concentração de renda no país que, historicamente, apresenta sérios problemas de disparidade regional. Uma confirmação dessa tendência continuaria a preservar a região amazônica como uma das mais pobres do país.

61O primeiro Plano de Aceleração do Crescimento, PAC-1, foi lançado oficialmente em 22 de janeiro de 2007, no início do primeiro ano do segundo mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva.

62Com duração prevista de quatro anos (2007-2010), o PAC-1 tinha como objetivo estimular o investimento privado em obras de infraestrutura, o que se argumentou na época, seria estimulado pelo aporte financeiro a partir do Estado, via orçamento público das seguintes fontes: Plano Plurianual, BNDES, outros bancos públicos, empresas estatais e os fundos de pensão de trabalhadores destas empresas.

63No PAC-1, as ações priorizadas foram três “eixos” de investimento: a)Eixo Logístico, onde estão incluídas as obras de transporte terrestre e fluvial; b) Eixo Energia, onde estão incluídas as obras dos setores elétrico e petrolífero; e c) Eixo Infraestrutura Social, onde se incluem as obras de construção e ampliação de metrôs, habitação e saneamento, acesso à água e o programa Luz Para Todos.

Fig. 3. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1990-2014.

Fig. 3. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1990-2014.

64Com duração de quatro anos (2011-2014), o PAC-2 é apresentado como tendo por objetivos “consolidar” e “atualizar” a carteira de projetos da primeira fase. Além de incorporar as obras iniciadas no período anterior e não concluídas, ou que por diferentes motivos não tiveram sua implementação iniciada, mais ações de infraestrutura social e urbana são incorporadas ao novo PAC. Planejou-se por meio dele investir na urbanização de favelas, no saneamento ambiental e nos chamados “equipamentos públicos”, como creches, unidades básicas de saúde, espaços para esporte, cultura e lazer etc. Dessa forma, no PAC-2, novos eixos foram criados, totalizando seis com as seguintes especificações: Transportes, Energia, Urbanização e Saneamento, Saúde, Habitação e Cultura, além do Programa Minha Casa, Minha Vida e Água e Luz para Todos: Luz para Todos, Água em Áreas Urbanas, Recursos Hídricos.

65Em 2011, segundo dados disponibilizados pelo BNDS, foram financiados R$ 5,2 bilhões para construção de hidrelétricas (UHE). Os principais destaques do segmento de geração hídrica foram dois, ambos localizados na Amazônia brasileira: a aprovação do empréstimo-ponte para a Usina Hidrelétrica de Teles Pires, no estado de Mato Grosso – na bacia do rio Tapajós –, no valor de R$ 450 milhões. A contratação e o desembolso do empréstimo ponte para a Usina Hidrelétrica de Belo Monte, no estado do Pará – na bacia do rio Xingu –, no valor de R$ 1,1 bilhão.

O papel coadjuvante dos Estados e dos Municípios na gestão do território na Amazônia

66A Amazônia, nas últimas décadas, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, parece vivenciar um processo de retomada do papel do Estado como planejador, fomentador e articulador das políticas de desenvolvimento (Becker, 2001), a partir da execução dos planos, dos programas e dos projetos de desenvolvimento regional, antes explicitado, como também estimulador de ações à escala sub-regional e local.

67É perceptível, nesse sentido, nas instituições governamentais brasileiras, o desenvolvimento de um discurso favorável à abordagem territorial do desenvolvimento e das políticas públicas associadas ao nível sub-regional e local. A sua adoção como elemento integrador das políticas públicas tem suscitado o aparecimento de diferenciadas configurações espaciais e gerado implicações, na perspectiva da relação local-global, de que estariam determinando mudanças e reconfigurações na gestão dos territórios.

68Na Amazônia, esse processo tem se revestido de importância cabal, quando refletindo sobre as dinâmicas territoriais do processo de desenvolvimento regional nas últimas décadas, como fora visto anteriormente. Por um lado, assiste-se à emergência dos novos territórios da ação pública, em muito estimulado pelos processos de descentralização e, por outro lado, assiste-se à eclosão de estímulos à participação social, apontando para processos de aprendizagem territorial (Rocha et al,, 2016) do processo de desenvolvimento.

69Essa inovação e aprendizagem nos mecanismos de gestão territorial na Amazônia podem ser percebidos no fortalecimento dos estados e dos municípios no que concerne à elaboração de planos diretores, de planos de desenvolvimento estadual e local. E assumindo papéis de atores no processo de desenvolvimento regional e local. No plano estadual, os estados elaboraram os zoneamentos ecológicos–econômicos, redefiniram a divisão regional de seus territórios, criaram novas unidades de conservação ambiental e, definiram mecanismos de participação social.

70Paralelamente, evidencia-se a emergência de outros territórios da ação pública: unidades de conservação de uso sustentável, onde são elaborados planos de manejo, mobilizam atores locais, comunidades que passam a influenciar na gestão dos recursos naturais como na definição de políticas públicas sociais e de uso e conservação dos recursos locais.

71Na construção desse processo de democratização da esfera pública e valorização da escala local, aparece como fundamental a participação ativa dos cidadãos, uma cooperação social intensa e a integração das políticas públicas. Para Guimarães Neto e Araújo (1998, p. 56), os espaços locais ganham crescente relevância. As cidades, os municípios e os territórios emergentes da ação pública passam a ser concebidas como atores políticos relevantes, capazes de assumir a centralidade das ações de intervenções nas diferentes esferas da vida social e de atuar como protagonistas do processo de desenvolvimento.

72A presença desses novos agentes na esfera local que, aos poucos, emergiram, passam também a ser uma marca da cena política da Amazônia contemporânea. Essa revitalização do espaço local, permeado por experiências de gestão democrática, possibilitou que novos atores passassem a ter condições de competir e a testar modelos alternativos de desenvolvimento em situações que, dificilmente, existiriam nos níveis centralizados da política nacional expressos pelo excessivo processo de federalização do território na região.

Considerações Finais

73Este texto privilegiou a relação entre federalização do território, base e sustentáculo das políticas de desenvolvimento regional e a gestão compartilhada na Amazônia Legal, principalmente, no período entre 1970 e 2010, período correspondente ao planejamento territorial sob os auspícios do regime autoritário, a era dos PND e o período de crise e de reestruturação do Estado brasileiro e, por fim, o período de retomada do planejamento estatal no contexto da abertura econômica e da globalização. A análise permitiu perceber que

741. a dinâmica da federalização do território está diretamente relacionada à necessidade de apropriação e ao uso dos recursos naturais regionais e, portanto, a facilitação da inserção privada e, ao mesmo tempo, aos interesses geopolíticos de ocupação efetiva do território. O controle externo do território suprimiu as estruturas político–administrativas sub-regionais, particularmente durante o período do governo autoritário;

752. em toda a Amazônia Legal, esse processo se evidenciou, ainda que com intensidades e abrangências espaciais diferenciadas. Os estados do Pará, Rondônia e Mato Grosso tiveram seus territórios e sociedades afetadas pelo conjunto das ações públicas ligadas à exploração mineral, madeireira, hídrica e a partir da introdução de atividades pecuárias e do agronegócio;

763. a magnitude em que se deram as transformações regionais na estrutura espacial, em muito determinada pelas ações multiescalares, demonstram um grau de articulação política entre os agentes políticos e econômicos nacionais e globais;

774. na Amazônia Legal, a mudança no padrão de povoamento do território, no aporte demográfico com elevada concentração populacional urbana, assim como a multiplicação de núcleos urbanos regionais são fatores que se associam a alterações espaciais promovidas pela intensidade dos planos, dos programas e dos projetos de desenvolvimento regional;

785. No período entre 1988 a 2010, observa-se mudança nas relações intergovernamentais e mudança no padrão de estatal nacional das políticas territoriais. A gestão compartilhada do território evidencia a ampliação da participação dos estados e dos municípios como atores coadjuvantes. Os estados passaram a organizar política e institucionalmente e passam a atuar em políticas de uso dos recursos naturais e ordenamento do território. Os municípios assumem papel importante na execução de ações públicas, no controle e na regulação social.

79Esses elementos são, portanto, fundamentais para que se compreendam as mutações na gestão do território na Amazônia nos últimos quarenta anos, assim como o papel importante da federalização do território para o seu controle e domínio pela União. O papel de protagonista das políticas se associam a essa condição de controle central das decisões e dos recursos. Porém, também demonstram o quanto passou a serem fundamentais a atuação dos entes federados – estados e municípios, associados ou não às políticas federais. Aspectos importantes da realidade e da dinâmica social geral nas últimas décadas.

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Notes

1 Entende-se por gestão compartilhada do território“à reconfiguração das formas de exercício do poder político nos diversos recortes e escalas territoriais” (Levy, J. 1991). Conforme Rodrigues e Moscarelli (2015) Os processos de descentralização promoveram rearranjos territoriais nos cinco continentes, pautados pela redefinição de papéis das escalas de gestão territorial, tanto em Estados Unitários quanto em Estados federais. No Brasil e em diversos países do mundo, assistimos à recomposição dos espaços de gestão, à emergência dos chamados “territórios de projeto” e de formas de cooperação territorial interescalares J. Rodrigues, F. Moscarelli. Os desafios do pacto federativo e da gestão territorial compartilhada na condução das políticas públicas brasileiras. GeoTextos, vol. 11, n. 1, julho 2015

2 Este artigo é parte do Projeto de Pesquisa “A Municipalização do Território na Amazônia: história, tendências e perspectivas“ (CNPq, 2014/2016), desenvolvido parcialmente no Centre de Recherche sur l’ action local da Université Paris 13 Sorbonne-Cité, durante o Estágio Sênior de Pós–Doutorado financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES, 2014/2015).

3 A Amazônia Legal constitui a principal região do país no que se refere aos esforços de reforma agrária, tanto em termos do número de famílias assentadas, como em termos de área ocupada. Reforma agrária no Brasil tem sido sinônimo de povoamento, colonização e abertura de novas áreas na Amazônia Legal. Le Tourneau, F-M.E Bursztyn, M. Assentamentos Rurais na Amazônia: contradições entre a política agrária e a política ambiental. Ambiente e soc. vol.13 nº.1 Campinas Jan./Jun, 2010.

4 François Perroux elaborou sua teoria dos pólos de crescimento em 1955, quando estudou a concentração industrial na França, em torno de Paris, e na Alemanha, ao longo do Vale do Ruhr (PERROUX, 1977).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1. Federalização do Território na Amazônia, segundo o DEL nº 1.164/71
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Titre Fig. 2. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1970-1990.
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Titre Fig. 3. Planos, Programas e Projetos na Amazônia,1990-2014.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilberto de Miranda Rocha et Sabrina Fortes e Silva Gonçalves, « Considerações sobre a federalização e a gestão compartilhada do território na Amazônia brasileira », Confins [En ligne], 30 | 2017, mis en ligne le 13 février 2017, consulté le 20 octobre 2017. URL : http://confins.revues.org/11665 ; DOI : 10.4000/confins.11665

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Auteurs

Gilberto de Miranda Rocha

Professor Titular da Universidade Federal do Pará, gilrocha@ufpa.br

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Sabrina Fortes e Silva Gonçalves

Professora da Secretaria de Educação e Cultura/Governo do Estado do Pará–SEDUC, sabrifortesg@gmail.com.

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