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Dossiê Portos, cidades e regiões

A municipalização portuária em Itajaí e a redefinição das relações entre cidade e porto

Décentralisation portuaire à Itajaí et redéfinition des relations entre la ville et le port
Portuary decentralization in Itajaí and redefinition of the relationship between the city and the port
João Grand Junior

Résumés

La crise du fordisme de la fin du XXème siècle a mis en échec les stratégies et les mécanismes classiques de gestion des flux materiels et immatériels désormais produits par une économie toujours plus globalisée. Selon certains auteurs comme Veltz, la logistique et la gestion intégrée du processus productif caractérisant la période s´ouvrant avec la ville reponde aux nouveaux impératifs de la productivité qui dépend de la capacite d´organisation, coordination et intégration entre les diverses segments et acteurs pour faire face aux exigences de la differenciation. La logique tayloriste organisant transports et production de manière segmentée est désormais dépassée. Dans ce contexte, de nouvelles perspectives d´insertion dans l´économie mondiale s´ouvrent pour les régions définissant des stratégies dans ce but. L´espace économique mondial acquiert en effet une nouvelle configuration, redessinant les contours de la division territoriale/internationale du travail. Dans le cadre de ces transformations ont lieu des disputes territoriales pour capter les investissements et les flux de la globalisation. Les villes ports surgissent alors comme des espaces économiques differenciés disposant d´un grand potentiel d´organisation de la circulation dans la mesure où elles sont des noeuds stratégiques pour la capitation/articulation des flux qui s´intensifient dans l´économie des réseaux du capitalisme contemporrain. En partant de ces questions et suivant une approche systémique de nature territoriale, nous entendons analyser la dimension productive de la relation entre la ville et l´équipement portuaire telle qu´elle se pose à Itajaí (Santa Catarina) en fonction de la municipalisation du port entreprise au cours des années 1990. Au delà de son caractère pionnier pour ce qui est de l´usage du dispositif régulateur permettant la décentralisation des ports vers les Municipes, Itajaí fait aussi figure d´exemple dans le domaine de la gestion intégrée du port et de la ville. Cela se traduit par l´émergence d´un tertiaire portuaire dans la région et par une augmentation de sa competitivité dans le système maritime portuaire mondial.

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Texte intégral

ItajaíAfficher l’image
Crédits : http://mundodeumatradingcompany.blogspot.com.br/2009/11/porto-de-itajai-x-porto-de-navegantes.html

1O período atual de desenvolvimento da economia mundial caracteriza-se, em grande medida, por transformações profundas na esfera da produção e do consumo. Tais mudanças vêm suscitando o estabelecimento de novas coerências tanto no que se refere aos métodos organizacionais de produção e circulação quanto nos mecanismos de regulação da economia e das relações de trabalho.

2Para Benko (2001, p. 7),

(...) trata-se de uma importante mutação geopolítica das condições de produção, de competição e de interdependência [com uma maior valorização das] conexões entre economias regionais afastadas, ligadas entre elas por intercâmbios complexos feitos de competição e de colaboração.

3Nesse quadro de intensa reestruturação global, os instrumentos e estratégias clássicas de gestão dos fluxos de mercadorias revelam-se cada vez mais insuficientes e ineficazes, na medida em que se formata no mundo um “novo modelo de conexão internacional e inter-regional” (SLACK; STARR, 1999, p. 206) mais complexo e marcado por um maior grau de interdependência técnica, operacional e de gestão entre os múltiplos segmentos que o constituem.

4A necessidade premente de se operar deslocamentos de mercadorias em volumes e a valores crescentes, a distâncias cada vez maiores e a preços competitivos faz da via marítima o principal eixo de integração entre os diferentes mercados e modais de transporte, no seio de um complexo sistema de produção-circulação global que opera a partir de efeitos de interação e de complementaridade.

5No período atual, marcado por uma profunda reorganização territorial das atividades econômicas, quando/em que as dinâmicas de produção e circulação se confundem e se entrelaçam em meio a densas conexões que envolvem um sem-número de atores,

(...) a competitividade das firmas é cada vez menos atribuída às competências específicas (de pessoal, técnica etc.) internas ao espaço das mesmas. Nos circuitos produtivos atuais – marcados pela forte interdependência –, a competitividade encontra-se na capacidade de operação coordenada e interacional constituídas no território (cooperação competitiva do território das interações, Veltz, 1999), visto que, além das competências genéricas (infraestrutura técnica, insumos etc.), relativamente homogeneizadas nos espaços produtivos globais, a competitividade num mercado altamente volátil passa necessariamente pela capacidade dos arranjos territoriais em fornecer as condições institucionais, técnicas e sociais para promover a competência pela diferenciação. (MONIÉ, F.; GRAND JR., J., 2007, sem paginação)

6Nesse sentido, pensar as relações entre produção-circulação de mercadorias demanda um esforço e uma tentativa, em primeiro lugar, de apreender as mudanças no caráter e nas formas de confecção dos bens. “O grande desafio na lógica da produção globalizada é conseguir operar progressivamente nas funções empresariais que agregam valor adicional significativo aos produtos” (DUPAS, 2007, p. 9). Ou seja, o desafio que se impõe à gestão competitiva dos fluxos da globalização transcende a esfera dos sistemas de transportes, visto que não se trata apenas de gerir volumes crescentes de mercadorias em todos os sentidos e direções do planeta, mas de se conceber dispositivos que são responsáveis simultaneamente pela distribuição, coprodução e comercialização de mercadorias, segundo uma lógica de circulação produtiva.

7Esta lógica é forjada num contexto em que a produção de mercadorias precisa atender a um mercado global bastante volátil e heterogêneo. Isto implica um movimento constante de criação-recriação dos produtos – de modo a atender demandas bastante específicas e plurais (fase de personalização da produção) – e da produção – buscando uma maior flexibilidade. Assim, surgem novos núcleos de produção (arranjos territoriais especializados) localizados estrategicamente em diversas partes do mundo e que se encarregam da incorporação de serviços variados às mercadorias que circulam por suas praças comerciais.

8A competitividade encontra-se assim mais ligada à capacidade organizacional presente nos territórios para gerir tais fluxos de forma produtiva; o que implica não só investimentos e planejamento de meios e infraestruturas de transportes eficientes, mas também a estruturação de projetos territoriais dotados de sistemas logísticos integrados a uma cadeia produtiva de serviços especializados. Conforme sugere Veltz (1999, p. 167, tradução nossa), “o bom funcionamento das infraestruturas coletivas materiais (transportes, telecomunicações, energia) é atualmente um pré-requisito da competitividade (...). Porém a ‘infraestrutura social’ conta tanto quanto a infraestrutura física”.

9É neste contexto que se reabre o debate sobre o papel das cidades-portos na economia mundial (e não apenas sobre os portos), ressaltando sua qualidade de importante elo de conexão entre diferentes segmentos da economia e como potencial plataforma produtiva através das redes de serviços. Somando-se a isso, as praças portuárias têm sua posição redefinida no conjunto da estrutura urbana destas cidades, funcionando, via de regra, como área-base de organização de segmentos específicos da economia, haja vista o fato de aí se concentrarem parte significativa das atividades ligadas aos serviços portuários e ao comércio exterior (alfândega, despachantes, escritórios de contabilidade e advocacia etc.).

10Sobre este assunto, Barat argumenta que as retaguardas terrestres – o retroporto – estão cada vez mais presentes nos layouts dos portos modernos, constituindo-se,

(...) no mais importante elemento das cadeias logísticas de determinadas atividades produtivas globalizadas. Sua importância decorre da localização estratégica de instalações de estocagem, montagem, processamento ou distribuição de produtos exportados ou importados pelo porto.

A implantação de áreas retroportuárias aumenta, sem dúvida, o poder de competição com outros portos, em escala nacional ou regional. Pela sua localização estratégica, o retroporto pode desempenhar as modernas funções dele exigidas, desde que tenha, obviamente, um planejamento de médio e longo prazos compatível com o papel do porto como agente promotor do desenvolvimento regional. (BARAT, 2007, p. 31)

11Entretanto, apesar de o momento atual sinalizar com possibilidades favoráveis à captação de investimentos pelas cidades-portos em função de sua posição estratégica “potencial”, são poucas as cidades que conseguem converter tal posição em instrumentos indutores de desenvolvimento territorial e produzir vantagens competitivas duradouras num mercado altamente competitivo e volátil.

Comércio marítimo e hierarquia portuária: limites e desafios às relações entre cidades e portos na globalização

12A construção e o uso sistemático de navios de grande porte no transporte marítimo mundial acabou restringindo a capacidade concorrencial de muitos portos no mundo, já que nem todos possuíam e/ou possuem as condições físicas e técnicas necessárias para o aporte destes navios. Com isto, alguns portos localizados nas principais rotas marítimas mundiais e com uma capacidade diferencial de operar com esses mega-navios destacaram-se como centros de gravidade do comércio marítimo mundial, captando a maior parte dos fluxos para, em seguida, redistribuí-los para portos menores, segundo uma lógica denominada hub and spokes, que está em consonância com princípios da produção de economias de escala. Isto redefiniu a hierarquia do sistema portuário mundial, com um destaque crescente para os portos asiáticos, em particular os chineses, dado o crescimento econômico e a ampliação da participação da China no comércio mundial.

13Segundo Lacerda (2004, p. 222), as rotas leste-oeste (América do Norte, Ásia e Europa Ocidental) de longa distância, representavam, em 1996, aproximadamente 44% da carga mundial de contêineres e as rotas inter-regionais (concentradas na Ásia), de curta distância, se responsabilizavam por cerca de 34%, totalizando 78% de todo o comércio de contêineres do mundo. Estes dados revelam a grande concentração dos fluxos (de maior valor agregado) nas maiores economias do mundo.

14No entanto, isso não implica dizer que os portos menores estejam “condenados” ao desaparecimento caso não consigam se agigantar. No momento em que a produção se torna mais pulverizada no mundo, valorizando a circulação produtiva (através de redes territoriais de agregação de valor), e que a lógica hub and spokes se consolida, novas perspectivas de inserção competitiva nos fluxos globais são desenhadas.

15Algumas experiências inovadoras baseadas numa gestão integrada entre cidade e porto, em que se ressalta o esforço constante de promover interações entre os atores a partir do estreitamento das relações produtivas entre o tecido urbano e a plataforma portuária, vêm revelando um grande potencial na produção de externalidades positivas (geração de emprego, renda, divisas etc.) para o conjunto sistêmico cidade-porto.

16Neste caso, impõe-se, de um lado, a transferência do foco do planejamento da quantidade para a qualidade dos fluxos e, de outro, dos portos para as cidades-portos. Entretanto, há que se registrar que não se tratam de modelos passíveis de transposição, pois cada conformação espacial apresenta particularidades físicas, socioeconômicas e político-culturais que devem ser consideradas na elaboração de seus projetos.

17Para Grosdidier (1999 APUD ESTRADA-LLAQUET, 2005, p.4), os portos possuem três objetivos econômicos clássicos: i) um microeconômico, relacionado à capacidade e ao desempenho portuário na movimentação (captação/distribuição) de cargas, convertendo-se em resultados positivos à Autoridade Portuária e às companhias que utilizam o serviço portuário; ii) um setorial, em que se ressalta a eficiência dos serviços portuários dentro de uma cadeia de transportes de mercadorias. Neste caso, os custos de operação são bastante relevantes, e, por fim; iii) um macroeconômico, relacionado ao impacto da atividade portuária nas economias local, regional e nacional. Tal impacto é geralmente mensurado pela criação de divisas (arrecadação de imposto sobre produto transportado, dinamização da área portuária etc.), criação de postos de trabalho (diretos e indiretos), agregação de valor às mercadorias a partir da criação e/ou diversificação do parque logístico atrelado à atividade portuária.

18Tendo em vista os diferentes objetivos apresentados, reafirma-se no âmbito das práticas modernas de gestão portuária, a necessidade de se considerar a complexa relação sistêmica em que se insere o objeto porto (suas conexões e demandas nos ambientes terrestres e marítimos) de modo que seja possível apreender e potencializar a dimensão produtiva dessas relações.

19No curso do desenvolvimento (desigual) histórico e geográfico do capitalismo, diferentes padrões de organização territorial, relativos a dinâmicas socioeconômicas particulares, se sucederam e se sucedem de modo a (re)construir, sempre que necessário e possível, as coerências sistêmicas vitais à reprodução do capital. Neste movimento de constante recriação, os tipos de relacionamento entre portos e cidades também se redefinem, numa tentativa inesgotável de se constituírem bases e esquemas de produção-reprodução e acumulação factíveis com as demandas de cada período de seu desenvolvimento.

20Acreditamos que o desafio no período atual se encontra, em grande medida, na construção de estratégias capazes de contemplar de maneira associada – tendo em vista os objetivos definidos para a cidade-porto – a multiplicidade de escalas geográficas (o horizonte espacial do projeto territorial) e a diversidade conflituosa das escalas de ação (envolvendo os diferentes atores e interesses). Neste sentido, os desafios remetem menos a construção de projetos verticais e/ou horizontais, e mais a concepções de projetos territoriais transversais que permeiem tanto a problemática ambiental, quanto a socioeconômica e a político-cultural.

Notas sobre o planejamento portuário no Brasil

21Nas décadas de 1980-90, muitos países do mundo buscaram ampliar a capacidade produtiva dos ambientes portuários através de “Reformas” que variaram tanto no alcance de suas medidas quanto na sua natureza, mas que, via de regra, contemplaram aspectos comuns como a redefinição das diretrizes de atuação dos portos, a reformulação dos marcos regulatórios para o setor, além da modernização das bases infraestruturais.

22No Brasil, o desafio que se apresentava às autoridades em fins dos anos 1980 no campo do planejamento da atividade portuária era o de refletir e projetar o tipo de atuação para os portos nacionais frente aos novos desafios de uma economia globalizada. Em função disso, já no início dos anos 1990, novas diretrizes para o setor portuário foram definidas com o intuito de ampliar sua competitividade e gerar efeitos positivos ao conjunto da economia nacional. As intervenções processadas respaldavam-se, do ponto de vista teórico, em teses bastante difundidas à época, que superestimavam a dimensão da tecnologia no processo produtivo. Assim, o "fim" do planejamento portuário restringiu-se, em sua natureza, à construção de ambientes dotados de sistemas de circulação capazes de assegurar a plena fluidez das mercadorias (importações/exportações). Conforme argumenta Dias (2005, p.13),

O desenvolvimento extraordinário das redes de transporte e telecomunicações na segunda metade do século XX favoreceu ainda mais a difusão de teses que superestimam o poder das mudanças técnicas. Esse debate foi fortemente marcado por um viés determinista, e nas representações e discursos que se multiplicam a rede técnica aparece muitas vezes como o sujeito capaz de criar condições sociais inéditas e de estruturar os territórios.

23Ao analisarmos as relações entre cidades e portos, percebemos que a opção por essa concepção de planejamento se traduziu em padrões específicos de organização do espaço. No Brasil, como em outras partes do mundo, as cidades “foram freqüentemente instrumentalizadas como simples sítios técnicos especializados na passagem portuária” (ROO, 1999, p. 81) em função da sua importância estratégica para o comércio exterior.

24A partir de uma avaliação panorâmica do caso brasileiro, observamos que as ações direcionadas ao setor portuário nas últimas duas décadas priorizaram essencialmente dois focos: de um lado, o investimento na modernização das infraestruturas portuárias e, de outro, o incentivo à adoção/desenvolvimento de novos métodos de gestão da atividade portuária. Tudo isso ocorreu concomitantemente a uma reforma nos marcos regulatórios para o setor – a “Reforma Portuária” –, que pretendeu, em termos gerais, adaptar o ambiente portuário brasileiro aos padrões de competitividade internacional.

25No plano da modernização das infraestruturas destacam-se algumas intervenções de caráter técnico, voltadas essencialmente para ampliação da capacidade operacional de um número bastante reduzido de portos considerados estratégicos em função de seu porte. Dentre tais intervenções, podemos citar: a ampliação da capacidade operacional do Porto de Sepetiba/RJ (atualmente denominado Porto de Itaguaí); a modernização e aumento da eficiência operacional do Porto de Santos/SP; a construção da infraestrutura do Complexo Industrial e Portuário do Pecém/CE; a construção de infraestrutura portuária, urbanização e realização de serviços de dragagem no Porto de Suape/PE; o aumento da capacidade operacional e adequação do Porto de Rio Grande/RS.

26No plano da regulação, a lei nº 8.029 de 12 de abril de 1990 que dispõe sobre a extinção da PORTOBRÁS (Empresa Brasileira de Portos S.A.) marca definitivamente o início do processo de reforma do sistema portuário brasileiro. Tal reforma se desdobra numa conjuntura nacional marcada por novas coalizões de poder tanto no âmbito político quanto econômico e por redefinições no papel do Estado mediante um processo de redemocratização e de abertura da economia nacional.

27O fim da PORTOBRÁS reflete, nesse sentido, uma estratégia de descentralização do planejamento nacional de Estado nos moldes vigentes até então. Esta empresa centralizava grande parte das decisões sobre os portos públicos brasileiros, desde as orientações sobre investimentos até as políticas tarifárias e de pessoal. Com sua desativação, as Companhias Docas passaram a assumir a função de administração dos portos.

28Em 25 de fevereiro de 1993, foi sancionada a lei nº 8.630 – conhecida como “Lei de Modernização dos Portos” – que definiu as novas diretrizes para o ambiente portuário nacional, procurando estimular a concorrência entre os portos e os operadores portuários de modo a ampliar a competitividade dos portos brasileiros no cenário mundial. Três anos mais tarde, em 10 de maio de 1996, foi a vez de se sancionar a lei nº 9.277 – Lei de Delegação –, que dá continuidade ao aprofundamento do processo de descentralização da administração do sistema portuário brasileiro iniciado seis anos antes. Tal lei dispõe de dispositivos que autorizam à União conceder o direito de administração e exploração das rodovias e portos federais aos municípios, estados da Federação e Distrito Federal.

29Apesar do avanço considerável verificado no plano da regulação das atividades portuárias desde esta “Reforma” – com destaque para o processo de descentralização da gestão portuária que abriu possibilidade de participação mais ativa e direta de estados e municípios sobre a administração dos portos –, muito pouco se avançou no que diz respeito à elaboração de estratégias que apontem caminhos alternativos para o desenvolvimento das cidades-portos, haja vista a dificuldade, ao menos na prática, em se costurar projetos territoriais capazes de contemplar a dimensão produtiva da relação sistêmica entre cidades e portos.

30Os projetos de modernização portuária em andamento no Brasil, em geral, seguem priorizando o aspecto técnico-operacional do ambiente portuário, aprofundando relações de tipo funcional e reproduzindo práticas de gestão que não contemplam de forma sistêmica a dimensão produtiva das relações entre cidades e portos.

31A redução funcionalista do espaço à condição de superfície de trânsito – “espaço-suporte” –, contribuiu para a legitimação de intervenções de caráter “universal” voltados para a busca da eficiência técnica e operacional máximas dos portos segundo modelos ideais de circulação que favoreçam a fluidez das mercadorias nas imediações dos portos. Essas intervenções se apóiam em leituras parciais das transformações verificadas na economia mundial. Como destaca Sassen (1998, p. 14-5, grifo nosso),

O conceito de economia global entranhou-se profundamente nos círculos da mídia e nos círculos políticos do mundo inteiro. No entanto, suas imagens dominantes - (...) a economia da informação, a neutralização da distância (...) - são parciais e, em conseqüência, vemo-nos diante de representações profundamente inadequadas do que a globalização e o surgimento das economias da informação acarretam para as cidades. (...) Fazer vista grossa à dimensão espacial da globalização econômica e dar ênfase excessiva às dimensões da informação só serviu para distorcer o papel exercido pelas grandes cidades na atual fase dessa mesma globalização.

32No plano concreto, essas leituras se materializam, via de regra, na formulação de políticas públicas setoriais e de alcance limitado, ora voltadas para o planejamento portuário (do âmbito das discussões sobre infraestrutura) ora para o planejamento das cidades, e que, em tese, se "integrariam" a posteriori. Isso ilustra a dificuldade em se pensar a relação sistêmica entre cidades e portos no Brasil numa perspectiva territorial.

O pioneirismo de Itajaí: a municipalização como um marco na reformulação das relações entre cidade e porto

33Em meados da década de 1990, já sobre a vigência de um novo estatuto jurídico e das novas diretrizes para o setor portuário brasileiro, costura-se em Itajaí, município situado no litoral norte de Santa Catarina, o projeto de municipalização do porto. Contando com a participação de diferentes representações da sociedade e do poder público buscava-se, com isso, redefinir os marcos de atuação do porto mediante a transferência da responsabilidade de sua administração para a Prefeitura, haja vista que desde a extinção da PORTOBRÁS, em 1990, essa atribuição esteve a cargo da CODESP (Companhia Docas de São Paulo).

34Esse breve período de administração CODESP, de 1990 a 1995, representou uma fase de estagnação da atividade portuária no município. O grande distanciamento (não necessariamente físico) estabelecido entre a entidade administradora, o porto e os atores municipais se traduziu na construção de um ambiente fortemente burocratizado que, em grande medida, atuou como um “freio” para as atividades portuárias desenvolvidas no município. De acordo com Hoffmann e Silva (2001, p. 73), a municipalização foi um caminho construído pelos atores locais frente à situação de sucateamento que se encontrava o porto. “Inconformados com a situação, as principais lideranças empresariais, políticas e sindicais defenderam uma maior autonomia gerencial e uma administração local.”

35O processo de municipalização da administração portuária em Itajaí se antecipou em parte à lei federal nº 9.277/96 – Lei de Delegação – que, ao ser sancionada, regulamentou o processo de municipalização e estadualização dos portos no Brasil.

Art. 1º Fica a União, por intermédio do Ministério dos Transportes, autorizada a delegar, pelo prazo de até vinte e cinco anos, prorrogáveis por até mais vinte e cinco, aos municípios, estados da Federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles, a administração de rodovias e exploração de trechos de rodovia, ou obras rodoviárias federais.

Art. 2º Fica a União igualmente autorizada, nos termos desta Lei, a delegar a exploração de portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das empresas por ela direta ou indiretamente controladas.

36Já em 1995, diante da mobilização dos atores locais, “o município de Itajaí assumiu a administração do porto (...) através da autarquia Administradora Hidroviária Docas Catarinense – ADHOC” (HOFFMANN; SILVA, 2001, p. 73), criada pela lei municipal nº. 2.970 de 16 de junho do presente ano mediante um convênio firmado com o governo federal.

Art. 1º - Fica o Chefe do Poder Executivo Municipal autorizado a constituir, segundo o artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal e artigo 10, inciso XIX, da Lei Orgânica Municipal, observando-se ainda o artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei, nº 200/67 e demais normas vigentes, uma autarquia, sob a denominação de Administradora Hidroviária Docas Catarinense - A.D.H.O.C., com personalidade jurídica própria e de direito público interno, com sede e foro na cidade de Itajaí.

Art. 2º - A Autarquia ora constituída será destinada a executar as atividades de Administração do Porto de Itajaí, bem assim a cessão de uso gratuito dos bens integrantes do patrimônio da União afetados àquelas atividades, conforme atribuição delegada através do Convênio nº 001/95, firmado entre a União Federal, por intermédio do Ministério dos Transportes e o Município de Itajaí, assinado em data de 02 de junho de 1995 e publicado no diário Oficial da União, Seção 3, página 10386.

37Portanto, com a promulgação da Lei de Delegação (9.277/96), a Prefeitura de Itajaí ratificou a condição de entidade responsável pela administração do porto nos termos da presente lei. Para Kindlein (APUD HOFFMANN; SILVA, 2001, p. 73),

A posição de manter o gerenciamento pela municipalidade é unânime entre a comunidade portuária de Itajaí. Representantes dos trabalhadores avulsos do porto, dos trabalhadores da administração local, dos próprios administradores, das agências marítimas, dos importadores, exportadores, operadores portuários e demais segmentos que dependem diretamente do porto, entendem que o governo [federal] não conhece a realidade local e a importância que este [o porto] tem para o município.

38Para além da nova condição jurídica constituída entre município e porto, o processo de municipalização vem se revelando uma construção social forjada com a participação dos atores locais no sentido de uma administração conjunta das demandas do porto e do município. Isso se revela em intervenções que não se restringem ao campo da eficiência econômica do porto, que, sem dúvida, ocupa um papel central na criação e manutenção de um ambiente favorável à resolução dos conflitos provenientes dos diferentes interesses em jogo. Verifica-se também, por exemplo, uma série de ações no campo simbólico no sentido de resgatar e fortalecer uma “identidade portuária” que povoa o imaginário social da população de Itajaí e que remonta à formação histórica e geográfica do município. O antigo slogan oficial da prefeitura – “Itajaí: porto de cidadania” revela a intencionalidade do poder público municipal em torno da construção de uma identidade positiva com relação à unidade cidade-porto. A antiga imagem de ambiente degradado e degradante relacionado comumente às zonas portuárias já não condiz mais com a percepção dos habitantes de Itajaí sobre a área do Porto. Além disso, também foi possível constatar em campo que apesar dos inúmeros conflitos gerados em função de transtornos decorrentes das atividades portuárias – tais como aumento de tráfego no espaço intraurbano e de acidentes envolvendo o transporte de cargas, ocupação de grandes áreas do município para o armazenamento de contêineres, maior poluição sonora e do ar etc. –, existe um ambiente propício a conversações e pactos de cooperação entre os diferentes atores, o que viabiliza o desenvolvimento de ações continuadas voltadas à dinamização das atividades portuárias. Para Agripino (200-, Sem paginação, grifo nosso), este aspecto consiste numa das vantagens trazidas pela municipalização da administração portuária.

[...] Em 9 de fevereiro de 2001, é celebrado um Pacto de Transição Negociada – PTN [...] entre entidades empresariais e de trabalhadores com atuação no Porto de Itajaí, que foi relevante no processo de arrendamento e mostrou a articulação da comunidade local, pois teve como intervenientes a ACII, a Intersindical dos Sindicatos de Trabalhadores Avulsos da Orla Portuária de Itajaí, Navegantes, Florianópolis e Estado de Santa Catarina e o OGMO todos preocupados, interessados e envolvidos com o desenvolvimento do Porto e da Região do Vale do Itajaí-Açú.

39Esse esforço envolvendo tanto atores da esfera pública quanto privada em torno dessa unidade se traduz em indicadores que sinalizam o forte dinamismo das atividades econômicas vinculadas ao setor portuário e se materializa em transformações no espaço urbano que são essenciais para a melhoria das condições socioeconômicas e ambientais no município.

Gráfico 1 – Evolução da movimentação de contêineres (TEU) no Porto de Itajaí – 1984-2007

40Superintendência do Porto de Itajaí (Gestão Municipal)

41Início das atividades

42TECONVI

43Arrendamento

44TECONVI

45Municipalização do Porto

46CODESP

47PORTOBRÁS

Nota: Optou-se por trabalhar com a série histórica até 2007, apesar de os dados agregados de 2008 e 2009 já estarem disponíveis, porque o desastre ocorrido na região do Vale do Itajaí no ano de 2008 comprometeu significativamente as atividades portuárias em Itajaí.

Fonte: HOFFMANN; SILVA, 2001, p. 83; Estatísticas do Porto de Itajaí, 2008.

48Os dados expostos no gráfico 1 demonstram a pujança da atividade portuária no município de Itajaí ao longo dos últimos anos. Podemos observar que a movimentação de TEUs/ano ultrapassa a barreira dos 100.000 a partir do ano de 1997 – ano da ratificação da gestão municipal –, e que a partir de 2001-02 – quando do arrendamento de parte das instalações do porto e início das operações pela empresa TECONVI (Terminal de Contêineres do Vale do Itajaí S.A.) –, os números relativos à movimentação de cargas no Porto de Itajaí dão um salto significativo. Não há dúvidas de que o aporte de investimentos feitos pela TECONVI ao assumir a quase totalidade das operações portuárias contribuiu para que o Porto de Itajaí retomasse o seu fôlego.

  • 1  Obtido em: <http://www.intelog.net/site/default.asp?TroncoID=907492&SecaoID=508074&SubsecaoID=715548&Template=../artigosnoticias/user_exibir.asp&ID=153838&Titulo=Devido%20%E0%20gest%E3o%20eficiente%20do%20porto%2C%20Itaja%ED%20atrai%20empresas%20como%20Colcci%2C%20Weg%20e%20Wall%20Mart> Acesso em: 03 fev. 2007.

49No entanto, a capacidade de atração da cidade-porto de Itajaí não se encerra nos fluxos de cargas. Nos últimos anos, vem aumentando também o número de empresas – não necessariamente ligadas ao subsetor portuário – que se instalam no Município de modo a se integrar ao tecido produtivo de Itajaí, que envolve não só sua infraestrutura logística, mas um ambiente institucional favorável aos negócios e à constituição de sinergias, mão-de-obra qualificada etc. Recentemente, empresas como Colcci – do ramo têxtil –, Weg – fabricante de motores elétricos –, Wall Mart – de atuação no atacarejo –, entre outras, adquiriram áreas no Município para instalação de unidades de produção/comercialização1.

50Dessa forma, acreditamos que as motivações para o dinamismo do porto não se encerram na capacidade de operação do porto em si, mas na relação que este estabelece com as competências presentes no tecido urbano, ou seja, na relação produtiva que se constitui entre cidade e porto, e através da qual se constroem “competências pela diferenciação”, que, segundo Veltz (1999), se materializam num sistema produtivo quando se combinam in loco: custo, qualidade, variedade, reatividade e inovação. Entendemos que esses elementos, capazes de produzir vantagens competitivas, não se encontram no porto, mas na organização territorial na qual ele se insere e da qual faz parte. Ou seja, resultam da organização socioespacial forjada diariamente no município de Itajaí, refletindo, portanto, as estratégias dos atores locais.

O espaço é formado por um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único no qual a história se dá. (...)

Sistemas de objetos e sistemas de ações interagem. De um lado, os sistemas de objetos condicionam a forma como se dão as ações e, de outro lado, o sistema de ações leva à criação de objetos novos ou se realiza sobre objetos preexistentes. É assim que o espaço encontra sua dinâmica e se transforma. (Santos, 2004, p.63)

51As soluções construídas em Itajaí em torno de uma perspectiva integrada entre administração da cidade e do porto – situação que se revela mais próxima de um planejamento territorial do conjunto sistêmico cidade-porto –, e os resultados quantitativos (movimentação de cargas, geração de emprego e renda etc.) e qualitativos (grau de satisfação da população etc.) alcançados, fornece subsídios para o questionamento de modelos de planejamento tradicionais centrados essencialmente nas condições infraestruturais e que, via de regra, não contemplam a relação de indissociabilidade entre sistemas de objetos e sistemas de ações em sua complexidade, e que por isso acabam por ignorar a relação sistêmica entre cidade e porto do ponto de vista territorial.

  • 2  Foram definidas estratégias e linhas de ação cujo foco se concentraria na promoção de outras carac (...)

52A reversão, por exemplo, de um quadro supostamente limitante2 à ampliação das operações e da competitividade portuária, caracterizado pela estreita área do porto e pela dinâmica de sedimentação do rio Itajaí-Açu, só foi possível em função da conjugação de forças no município em torno de um projeto comum baseado na unidade entre cidade e porto e que visa fomentar a competitividade pelas vias da diferenciação dos serviços oferecidos.

53Para Veltz (1999, p. 157 e 167, tradução nossa),

(...) a eficácia e a competitividade são a partir de agora menos conseqüência da produtividade das operações elementares, ou da intensidade de uso de cada fator de produção separadamente, que da qualidade da coordenação entre essas operações e da combinação desses fatores, os quais por sua vez se apóiam na qualidade da cooperação não estritamente programada entre todos os atores do ciclo produtivo. O ideal de não-comunicação entre os atores do taylorismo se converte claramente em contra-produtivo. (...) A competitividade através da organização é necessariamente uma competitividade sistêmica.

54Nesse caso, as sinergias forjadas pela aproximação das competências existentes na cidade e no porto vêm se traduzindo na emergência de um ambiente favorável à confecção e implementação de projetos comuns de desenvolvimento para o conjunto sistêmico cidade-porto, já que o porto se territorializa e se manifesta como mais um instrumento capaz de mobilizar dinâmicas endógenas de desenvolvimento territorial. Somando-se a isso, o município amplia sua centralidade e passa a funcionar cada vez mais como uma plataforma de operação para empresas também situadas fora do estado de Santa Catarina, inseridas no mercado mundial e que buscam espaços competitivos para sua atuação.

55Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) intitulado Portos brasileiros 2009: ranking, área de influência, porte e valor agregado médio dos produtos movimentados, o Porto de Itajaí destaca-se no cenário nacional pelo alto valor agregado médio dos produtos movimentados. Neste quesito, fica atrás apenas do porto de Niterói – RJ. O alcance territorial de suas operações (hinterlândia) se estendia, em 2007, por 22 unidades da Federação (o mesmo número de UF atendidas, por exemplo, pelo porto do Rio de Janeiro e quatro a menos que o porto de Santos, 26, o maior do país). O estudo também ressalta que “o porto de Itajaí sofreu enorme expansão entre os anos de 2003 e 2007 [conforme os dados do gráfico 1 demonstram] e seu valor nominal movimentado mais que dobrou” (p. 24).

56O Porto de Itajaí segue também como o principal porto de Santa Catarina (vide gráfico 2), especializado na movimentação de contêineres, com destaque para as cargas frigorificadas em função do know-how construído no município.

Gráfico 2 – Principais locais de embarque das exportações catarinenses – Participação (%) – 2011

Gráfico 2 – Principais locais de embarque das exportações catarinenses – Participação (%) – 2011

Fonte: Diagnóstico do setor exportador catarinense, 2011.

57O crescente dinamismo da produção voltada para a exportação no estado de Santa Catarina se caracteriza, sem dúvida, como um dos ingredientes impulsionadores da ampliação das operações do porto. No entanto, cabe reforçar que a capacidade de atração verificada na cidade-porto de Itajaí, tanto de fluxos de cargas quanto de investimentos, transcende os limites do estado de Santa Catarina e que, apesar de todos os obstáculos de natureza infraestrutural verificados em território nacional, como a degradação das rodovias, que prejudicam o transporte de cargas e encarecem os fretes, esse município segue ampliando sua área de influência.

Considerações finais

Em 1930, o inspetor Hidelbrando de Araújo Góes publicou um livro/relatório no qual expressou bem o espírito da mudança da época, pautado numa maior atuação do Estado na economia e na centralização das tomadas de decisões. Segundo Góes, o governo federal deveria abandonar a velha política de pensar o melhoramento dos portos, que era fragmentada e desarticulada, para pensar uma nova política centralizada e hierarquizada. (...) Essa foi a visão que norteou a política portuária brasileira nas décadas seguintes. (GOULARTI FILHO, 2008, p.32)

58O direcionamento e a natureza das intervenções processadas nas cidades-portos no Brasil, ainda nos dias atuais, revelam o caráter centralista (e autoritário) de um planejamento portuário direcionado essencialmente às demandas de um número reduzido de atores responsáveis por parcela significativa da produção nacional. Em outras palavras, os portos (e não as cidades-portos em sua dimensão sistêmica e territorial) foram e seguem sendo o alvo das políticas públicas, como parte de um esforço de se reduzir os custos de transporte da produção nacional e assim ampliar sua competitividade frente ao mercado mundial, de modo a assegurar o “crescimento econômico do país”.

59Em função dos atuais desafios que se colocam na esteira da reestruturação da economia mundial, entende-se que o papel dessas cidades-portos precisa ser reavaliado. Isso implica, por sua vez, no questionamento do alcance e da concepção das políticas públicas clássicas que se restringem à construção de espaços funcionais de trânsito de cargas.

60Pensar a relação cidade-porto numa perspectiva sistêmica de base territorial demanda um esforço de compreensão de dinâmicas multidimensionais bastante complexas e onde o foco se desloca do porto, como uma entidade autônoma, para o conjunto sistêmico cidade-porto. Essa abordagem tem como implicação direta a necessidade premente de se reconhecer a multiplicidade de atores (suas demandas e potencialidades) envolvidos na trama urbano-portuária.

61A experiência de Itajaí – que não se entenda aqui como um modelo a ser transposto para outras cidades-portos brasileiras, posto que sua dinâmica inovadora resulta justamente de sua construção original a partir da mobilização dos recursos e potencialidades locais – vem se constituindo num caso que traz novos elementos para o debate sobre a questão portuária no Brasil, em particular no que se refere à dimensão produtiva da relação entre cidade e porto, caminhando, nesse sentido, na contramão das tendências verificadas no país.

62Parece haver nesse sentido uma compreensão em Itajaí de que o porto é simultaneamente um elemento central de uma cadeia de transportes e, portanto, vital à prática do comércio e ao desempenho da economia local/regional, mas também um objeto que se insere num contexto territorial mais amplo e complexo e que, por isso, os desafios à gestão de uma cidade-porto são bastante singulares, visto que o porto, via de regra, transforma-se no epicentro de conflitos de interesses.

63Assim, se por um lado a gestão de um porto urbano não se encontra totalmente livre dos constrangimentos que fazem parte da vida das cidades, por outro lado, o porto também pode se beneficiar dos recursos presentes no tecido urbano (redes técnicas, sociais e institucionais), que a priori poderiam apresentar-se como “obstáculos”, para se favorecer em termos de diferenciação dos serviços oferecidos. Em outras palavras, se, de um lado, os conflitos que emergem dessas tensões podem se apresentar como desagregadores e, portanto, negativos à atividade portuária e econômica em geral, de outro, podem revelar-se também como potencialmente criativos e geradores de novas alternativas quando os diferentes atores conseguem, a partir do diálogo e da cooperação, elaborar projetos que busquem a convergência entre os diversos interesses em jogo.

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Notes

1  Obtido em: <http://www.intelog.net/site/default.asp?TroncoID=907492&SecaoID=508074&SubsecaoID=715548&Template=../artigosnoticias/user_exibir.asp&ID=153838&Titulo=Devido%20%E0%20gest%E3o%20eficiente%20do%20porto%2C%20Itaja%ED%20atrai%20empresas%20como%20Colcci%2C%20Weg%20e%20Wall%20Mart> Acesso em: 03 fev. 2007.

2  Foram definidas estratégias e linhas de ação cujo foco se concentraria na promoção de outras características presentes na cidade-porto e que poderiam atuar como elementos de competitividade: por exemplo, para contornar as restrições de expansão da área do Porto, fortaleceu-se o retroporto; para tornar o Porto mais atrativo, investiu-se em qualificação de mão-de-obra e na ampliação da rede de serviços de suporte – constituição de um terciário portuário competitivo; com relação ao problema de sedimentação, foram firmados convênios de dragagem etc.

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Table des illustrations

Légende Nota: Optou-se por trabalhar com a série histórica até 2007, apesar de os dados agregados de 2008 e 2009 já estarem disponíveis, porque o desastre ocorrido na região do Vale do Itajaí no ano de 2008 comprometeu significativamente as atividades portuárias em Itajaí.
Crédits Fonte: HOFFMANN; SILVA, 2001, p. 83; Estatísticas do Porto de Itajaí, 2008.
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/7719/img-1.png
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Titre Gráfico 2 – Principais locais de embarque das exportações catarinenses – Participação (%) – 2011
Crédits Fonte: Diagnóstico do setor exportador catarinense, 2011.
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/7719/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

João Grand Junior, « A municipalização portuária em Itajaí e a redefinição das relações entre cidade e porto », Confins [En ligne], 15 | 2012, mis en ligne le 23 juin 2012, consulté le 23 octobre 2014. URL : http://confins.revues.org/7719 ; DOI : 10.4000/confins.7719

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Auteur

João Grand Junior

Mestre em Geografia, Doutorando em Geografia – UFRJ, joaogrand@yahoo.com.br

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Droits d’auteur

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