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La comparaison en géographie. Contribution à partir de l’étude de la coopération intercommunale en France et au Brésil

A comparação em Geografia : uma contribuição a partir do estudo das práticas de cooperação intermunicipal na França e no Brasil
Comparative Geography: a contribution from the study of practices of inter-municipal cooperation used in France and in Brazil
Juliana Nunes Rodrigues

Résumés

Ce texte porte sur les processus de coopération intercommunale qui se développe en France et au Brésil. Il prend appui sur des enquêtes de terrain en France (région Rhône-Alpes) et au Brésil (État de Rio de Janeiro). Il interroge dans les deux cas l’influence des armatures institutionnelles de l’État français et de l’État brésilien pour comprendre les particularités de la pratique coopérative entre communes dans ces deux pays. L’objectif est de valoriser la méthode comparative dans le débat concernant le renforcement des échelons locaux de gestion et les manières différentes de concevoir la coopération intercommunale dans deux modèles d’État fort différents.

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Texte intégral

1Au long des vingt dernières années, une tendance à la décentralisation des structures politico-administratives des États occidentaux européens et latino-américains a acquis de la visibilité. Avec l’intensification des flux d’idées, de personnes et de marchandises, les sociétés sont devenues plus complexes. La progressive expansion des marchés a provoqué une exigence d’efficacité, de transparence et de flexibilité dans la satisfaction des demandes et dans la prestation de services par l’État. Plutôt que prestataire exclusif de biens et de services, l’État a commencé à être perçu comme un appareil régulateur chargé de stimuler les initiatives de la société civile et des individus. En outre, avec les crises fiscales des années 1970 et 1980, le modèle keynésien centralisé de contrôle économique et politique a donné des signes d’épuisement, tout comme l’idée de l’État-Providence (Bennet, 1990). Dans cette logique, des mots polysémiques, à savoir « gestion », « efficacité », « transparence », « flexibilité » et « gouvernance » sont couramment convoqués pour faire appel à un nouveau mode de régulation sociale, et aussi aux attentes par rapport aux performances des gouvernements.

2Or, le débat concernant les fonctions propres à l’État n’est pas nouveau : depuis la fondation de l’État moderne, les théoriciens divergent sur son essence fondatrice et sur la tâche qui doit lui être réservée. Cependant, l’État conserve son caractère d’autorité suprême chargée d’assurer à tous les citoyens la sécurité et les droits les plus fondamentaux. Au fond, on assiste à un changement dans les modes de régulation politique (Bennet, 1990, p. 12-13 ; Boyer et Saillard, 2002), caractérisé par la valorisation des structures de gestion locale, priées de mieux répondre aux nouvelles attentes et demandes sociales. S’agissant d’une réorganisation territoriale de la politique, c’est donc bien « une nouvelle association entre compétences politiques et échelons géographiques qui se trouve au centre des discussions » (Lévy, 1999, p. 251).

3Bien que l’on puisse en dégager quelques traits principaux, ce processus s’est réalisé de manière diverse suivant les pays. Plus fondamentalement, si décentraliser implique de restructurer les pouvoirs de décision qui, au préalable, étaient plus concentrés, c’est au sein de chaque architecture politique que ce phénomène gagne du sens et que son ampleur peut être appréhendée. Voilà pourquoi la décentralisation n’est pas une notion statique, mais renvoie davantage à une logique changeante qui se développe dans des réalités historiques et politiques précises (Bennet, 1990, p. 8-9).

4À partir de ce cadre, il est intéressant de réfléchir sur la signification qu’une même tendance de renforcement des échelles de gestion locale peut revêtir dans des sociétés ayant des conceptions différentes du rôle de l’État et de ses mécanismes de contrôle social. Étant donné que l’organisation territoriale des États devient davantage dépendante des enjeux aux échelons locaux de gestion, il s’agit d’un contexte privilégié pour étudier les particularités des espaces sous-nationaux et la manière dont ces derniers influencent la configuration des espaces nationaux. En ce sens, dans quelle mesure la décentralisation signifie-t-elle une opportunité pour le développement de nouvelles pratiques politiques à l’échelle locale ? Et de quelle manière cette tendance encourage-t-elle le développement de pratiques de coopération territoriale aux échelons locaux de gestion ? Plus fondamentalement encore, quelles sont les conditions susceptibles d’affecter le développement de ces pratiques dans deux modèles d’État différents ?

5Ce texte est issu de notre thèse de doctorat et interroge sur l’importance de l’organisation territoriale des États pour comprendre les pratiques de coopération intercommunale qui se développent en France et au Brésil. L’objectif est de débattre un ensemble de problématiques qui se présentent dans les deux pays, enrichissant la réflexion sur les pratiques de coopération entre communes dans un État traditionnellement unitaire qui se décentralise et dans un État fédéral décentralisé.

  • 1  Pierre Gondard, Hervé Théry et Sébastien Velut en citent quelques exemples : « …cinq municipios br (...)
  • 2  Depuis la Constitution Fédérale de 1988, le municipe brésilien jouit du statut juridique d’échelon (...)

6Certes, la France et le Brésil constituent des réalités sociales, politiques, économiques et territoriales fort différentes. Il n’est pas inutile de rappeler que, malgré son territoire 15 fois plus grand que le territoire français, l’État brésilien compte environ 5.600 municipes, inégalement répartis dans l’espace, contre les plus de 36.000 communes françaises. Par ailleurs, l’extension des municipes peut varier de l’équivalent à une commune européenne à un territoire qui s’étend sur des centaines de kilomètres, comme c’est le cas en Amazonie1. Dans ce cadre de fortes disparités internes, la Constitution Brésilienne de 1988 a instauré un processus de valorisation de l’échelon local, dans la mesure où elle garantit au municipe le statut d’échelon fédératif, dans un moment de retour de la démocratie2. En effet, depuis la Constitution de 1988, l’appareil de l’État se décentralise, et la valorisation des municipes en tant qu’échelons de gestion et de la démocratie de proximité donne un nouveau souffle au processus démocratique. Dans ce contexte, on perçoit la multiplication des structures de coopération intercommunale (sous la forme de Consortiums), même si les premiers Consortiums datent des années 1930. En France, d’autre part, la coopération intercommunale remonte au xixe siècle, mais c’est à partir des années 1980 et sous la vague décentralisatrice que la coopération de projet se diffuse. Dans le cadre des intercommunalités, l’élargissement du rôle des communes représente une rupture assez remarquable dans la tradition centralisatrice de l’État unitaire Français.

7Cela étant dit, les deux cas nationaux sont retenus moins en raison de leur proximité géographique ou socio-économique, que comme cadres de référence distincts pour le développement de pratiques coopératives locales. Si, d’une part, la France et le Brésil présentent des trajectoires socio-économiques clairement distinctes, les deux pays présentent, d’autre part, deux modèles de structures politico-administratives ayant connu un processus de décentralisation et de diffusion de structures de coopération territoriale. En dernière instance, la comparaison se prête à comprendre et à interpréter la signification de la coopération territoriale « ici » et « là », puisque cette pratique renvoie avant tout au sens que les acteurs concernés lui attribuent (Badie et Hermet, 2001).

8Dans les limites de cet article, on se penchera sur les résultats des enquêtes de terrain réalisées dans la Région Rhône-Alpes, en France, et dans l’État de Rio de Janeiro, au Brésil. Afin de situer le lecteur, certaines caractéristiques des modèles d’État français et brésilien seront présentées. Ensuite, les procédures de la recherche et la méthode des enquêtes serons abordés pour enfin souligner un ensemble de problématiques qui se présentent dans les deux pays.

La coopération intercommunale en France et au Brésil, quelques repères

9Par coopération intercommunale, on entend les pratiques volontaires d’échanges visant à la mise en commun de ressources matérielles, humaines, techniques et informationnelles capables de bénéficier au moins à deux structures de gestion locale. Ces pratiques résultent d’accords formels qui définissent la nature, la dynamique et les règles au profit d’un objectif commun, fixé entre les partenaires. Ces derniers, les communes pour la France et les municipes pour le Brésil, sont les échelons de décision et de gestion publique les plus proches du quotidien social (Bandecchi, 1983).

10En France, des changements d’ordre juridique et politique ont stimulé la propagation des structures intercommunales dans un cadre d’allégement de la structure traditionnellement centralisée de l’État. Ces changements se réfèrent à l’évolution de la législation dans les années 1990, à partir de l’établissement des modalités pour le développement des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCIs). Des lois claires et exhaustives furent dans ce sens importantes, pour lever les incertitudes quant aux « prétentions » de l’État : la coopération sera désormais fondée sur le volontarisme, à la différence des tentatives de fusions imposées dans le passé. D’autre part, dans le contexte européen, des contrats de développement territorial sont encouragés entre les intercommunalités ou encore entre celles-ci et des régions de pays différents. Bref, des changements, d’ordre institutionnel et politique, ont été favorables à l’essor des intercommunalités en France.

11Au Brésil, bien qu’inaugurée par la Constitution de 1937, une législation disposant sur les formes et les modalités de la coopération intercommunale, par le biais de consortiums, ne fut établie qu’en 2005 (Loi 11.107 sur les Consortiums Publics et le décret nº 6.017de 2007). À cette date, une législation sur la coopération inter-municipale a été lancée dans le but de lever les incertitudes et de stimuler le développement de projets de gestion à l’échelle supra-municipale. Dans ce cadre, la coopération entre municipes est reconnue comme un outil important pour la gestion d’équipements, d’infrastructures et de services urbains, de même qu’il s’agit d’une stratégie efficace pour que les municipes les moins peuplés soient capables d’accomplir leurs fonctions.

  • 3  En France, les Syndicats Intercommunaux permettent le rassemblement des communes en vue du dévelop (...)

12Par contraste avec les EPCIs français, la plupart des consortiums brésiliens n’envisagent pas le développement de projets territoriaux. Ils ont surtout la charge d’élaborer et d’exécuter des politiques publiques sectorielles communes aux municipes membres de la structure inter-municipale. Ainsi, les consortiums conduisent des politiques de collaboration entre municipes visant le partage de ressources financières, techniques et humaines pour la création et l’entretien d’équipements et de services que les municipes seuls seraient incapables de mettre en place. La coopération inter-municipale se déroule donc dans les champs de l’administration, du support technique, de formation du personnel, outre la prestation de services directs à la population dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’assainissement, de l’assistance sociale, y compris la protection des enfants, et des programmes de création d’emplois, du traitement des ordures ménagères, des transports, de la culture, du logement et du développement urbain. Par ailleurs, les consortiums permettent le développement de politiques communes dans le domaine de la protection de l’environnement et de la gestion de ressources naturelles. Dans ce sens, ces structures se rapprochent des Syndicats Intercommunaux qui se sont propagés en France3.

13Il importe de souligner que cette loi des Consortiums Publics vise à atténuer deux problèmes majeurs : le problème des municipes les moins peuplés, considérés a priori comme inefficaces, et les problèmes des grandes agglomérations qui exigent des actions concertées à l’échelle supra-municipale. Bien qu’au Brésil le maillage territorial soit beaucoup plus lâche – les municipes les plus petits ont environ moins de 5 000 habitants sur environ 3 km² contre moins de 100 habitants pour les plus petites communes françaises – il est aussi intéressant de noter que les municipes les moins peuplés sont également taxés d’inefficience. En l’occurrence, la pénurie financière, outre la carence de ressources humaines et techniques, incite les municipes à coopérer en vue d’une gestion locale plus efficace.

  • 4  Données traitées par l’auteur à partir des résultats de la recherche “Perfil dos Municípios Brasil (...)

14À ce jour, les Consortiums s’affirment comme des expériences novatrices en matière de territorialisation des politiques publiques. En 2005, le Brésil comptait 4537 Municipes membres de consortiums inter-municipaux, soit 81 % des municipes. Dans cet ensemble, les municipes les moins peuplés (de moins de 10 000 habitants) se détachent par leur ample participation, notamment dans le domaine de la santé (40 %). En effet, le secteur de la santé comprend le plus grand nombre des consortiums (1196 municipes, soit 42 % des municipes membres de consortiums), grâce aux propres règles du Système National de Santé qui encouragent la coopération pour la gestion des équipements et la prestation des services les plus onéreux. Après le champ de la santé, apparaissent ceux de l’environnement (9 %), de l’assainissement (8 %), du tourisme (8 %) et des transports (7 %)4.

15Malgré les dissemblances, tant les consortiums brésiliens que les intercommunalités françaises suivent la même voie de coopération intercommunale pour renforcer le rôle des structures de gestion locale dans la fourniture d’équipements et de services publics. En France comme au Brésil, la coopération intercommunale se consolide comme une stratégie pour l’accomplissement de compétences à l’échelle locale, par le biais de la mutualisation des ressources et la maximisation des économies d’échelle. De plus, ce phénomène émerge et s’amplifie dans un contexte particulier : celui de valorisation des logiques locales dans les processus de définition et de traitement des problèmes publics.

Le déroulement de la recherche

  • 5  La population de la ville de Rio de Janeiro est estimée en 6.186.710 habitants en 2010, IBGE. Info (...)

16Après une première étape de traitement de données statistiques et d’élaboration et analyse de cartes à l’échelle nationale de la France et du Brésil, une région française et un État fédéré brésilien ont été sélectionnés pour la réalisation des enquêtes de terrain. Dans les limites de cet article, les résultats de la première étape ne seront pas traités ; avant tout, l’intention est de souligner les problématiques identifiées lors de la réalisation du terrain. Dans le cadre des diversités territoriales brésiliennes, l’État fédéré de Rio de Janeiro a été retenu grâce à la variété des structures de coopération inter-municipale qu’il concentre. C’était justement cette hétérogénéité qui semblait intéressante pour tracer le fil conducteur de l’étude comparée. Localisé dans la Région Sud-est du Brésil, l’État fédéré de Rio de Janeiro fait frontière avec les États fédérés de Minas Gerais, São Paulo et Espírito Santo. Il constitue l’un des États fédérés les plus petits du Brésil en termes de superficie, comptant 92 municipes, répartis sur une superficie totale de 43.696,054 km2. La population totale est de 16 millions d’habitants et la capitale de l’État fédéré, la ville de Rio de Janeiro, concentre presque 40 % du total des habitants5.

Carte 1 – État fédéré de RJ

Carte 1 – État fédéré de RJ

Source : Secrétariat de l’Aménagement Territorial de l’État de Rio de Janeiro.

  • 6  Les qualificatifs « estadual » / « estaduais », en portugais, ont été gardés pour ne pas les confo (...)

17Il est intéressant de souligner que, au Brésil, les États fédérés ont la faculté de créer des régions administratives, dans le but de mieux gérer leurs services publics6. Dans l’État de Rio de Janeiro, les régions « estaduais » sont les suivantes : Région Metropolitana, Costa Verde, Baixada Litorânea, Centro-Sul, Médio-Paraíba, Norte, Noroeste et Serrana. Ces régions se caractérisent par une forte diversité de milieux climatiques et géographiques, ainsi que par des dynamiques démographiques et des activités productives diverses, variété qui paraissait intéressante pour établir un état des lieux des problèmes rencontrés et des solutions envisagées par les municipes.

  • 7  Exceptée l’Île de France, chargée des particularités inhérentes aux poids socio-économique et poli (...)

18En France, la région Rhône-Alpes a été retenue en raison de l’ampleur et de la diversité de son territoire. Il s’agit de la seule région en France à avoir des dimensions (43. 698 km²), capables de soutenir la comparaison avec l’État de Rio de Janeiro (43.696,054 km²)7. Néanmoins, si les superficies sont proches, quelques chiffres évoquent des disparités en termes d’organisation socio spatiale et politique entre ces deux ensembles sous-nationaux. La population est estimée à 6 160 000 habitants en Rhône –Alpes (141hab/km²) (INSEE, 2009). Rio (UF) présente 92 municipes, contre 2879 communes rhônalpines.

Carte 2 – Région Rhône –Alpes – maillage administratif

Carte 2 – Région Rhône –Alpes – maillage administratif

Source : BD carto IGN.

19La région Rhône-Alpes constitue un terrain d’études d’autant plus privilégié qu’elle se place au carrefour de grands axes de communication nationaux et européens (entre le Nord et le Sud de l’Europe), où se développent des activités à la fois rurales et urbaines, en plus d’expériences innovantes en matière de développement économique et d’aménagement de l’espace (Jouve et al., 2001, p. 35). Il s’agit d’une des vingt-deux régions de la France métropolitaine et son territoire comprend huit départements : Ain, Ardèche, Drôme, Haute-Savoie, Savoie, Isère, Loire et Rhône.

20Malgré les contrastes, ces deux espaces sous-nationaux retenus abritent à la fois des espaces urbains et périurbains, ainsi que des espaces plus ruraux et moins peuplés. Cette variété se montrait intéressante pour nourrir l’approche comparée sur les formes et les dynamiques de la coopération entre communes dans les deux pays.

21Aussi, les espaces périphériques et les plus ruraux, dans lesquels se concentrent les municipes et les communes les moins peuplés, ont été privilégiés. Ce choix s’explique par l’intérêt pour les avantages et désavantages des structures de coopération pour les communes et les municipes les plus éloignés des infrastructures et des services mis à disposition dans les grands centres urbains. Considérant les arguments autour de l’aspect dimensionnel des communes et municipes et leur supposée (in) efficacité administrative et budgétaire, il était question d’étudier comment les municipes et les communes mineures parviennent à trouver des solutions pour mettre en œuvre leurs compétences.

  • 8  Les sources statistiques ont été les suivantes : Base Nationale sur l’Intercommunalité (2009), en (...)

22Après une étude des cartes élaborées et des statistiques locales disponibles autant sur les communauté de communes rhônalpines que sur les consortiums intermunicipaux dans l’État fédéré de Rio de Janeiro8, un échantillon de structures de coopération a été défini. L’objectif était de repérer des situations contrastées, capables d’illustrer autant que faire se peut une multiplicité de formes et dynamiques de la coopération territoriale dans les deux pays. Ainsi, il fallait tenir compte de la localisation des structures intercommunales, du nombre des communes et des municipes membres, de leur extension, des compétences développées, des actions et des services mis en place, des modes de financement, des activités économiques prédominantes dans les territoires intercommunaux, des traits culturels ou sociologiques particuliers et du nombre d’habitants concernés par la structure de coopération.

Carte 3 – Communautés de Communes visités dans la Région Rhône –Alpes

Carte 3 – Communautés de Communes visités dans la Région Rhône –Alpes

Source : Base Nationale sur L’Intercommunalité, 2009.

23Il a été aussi remarqué que dans l’État de Rio de Janeiro, les Consortiums installés et en cours de fonctionnement étaient des Consortiums de Santé. Cela s’explique par le fait que, depuis la décentralisation du Système National de Santé Brésilien dans les années 1990, la législation qui régule la répartition des ressources et des compétences dans la prestation des services de santé stimule la formation de consortiums. Précisément, cette législation pousse à l’organisation des municipes en des réseaux hiérarchiques, suivant les équipements et l’infrastructure préalablement disponibles dans chaque territoire municipal. L’objectif est d’engendrer une mutualisation des coûts et des ressources disponibles pour optimiser la capacité des municipes dans ce domaine. Le consortium est ainsi une structure chargée de réaliser des programmes et des services visant en dernière instance à l’universalisation de l’accès aux services et aux équipements de santé (Lima, 1998, p. 22 ; Arretche, 2000).

Carte 4 – Consortiums de Santé visités dans l’État de Rio de Janeiro

Carte 4 – Consortiums de Santé visités dans l’État de Rio de Janeiro

Source : Secrétariat d’Aménagement Territorial de l’État de Rio de Janeiro, 2008.

24À partir d’un certain nombre de questions ouvertes concernant des thématiques préalablement définies, des gestionnaires et des fonctionnaires municipaux, des élus, des chargés de mission, et notamment les personnes jouant un rôle de médiation dans la démarche intercommunale ont été rencontrés. Considérant les différences en termes d’étendues et d’aspects socio-économiques entre les municipes brésiliens et les communes françaises, l’analyse qualitative paraissait la plus adaptée pour tenir compte des particularités de chaque pays.

25Enfin, admettons que la comparaison ne peut se faire que si l’on introduit un ordonnancement dans l’extrême variété des cas observés. Ainsi, à partir des questions posées par le chercheur à ses interlocuteurs, un ensemble de thématiques s’en est dégagé. En définitif, nous croyons pouvoir contribuer au débat sur les blocages et l’état d’avancement de la coopération intercommunale en France et au Brésil.

Les apports du terrain

26Compte-tenu du fait que l’intercommunalité de projet date en France des années 1990, les structures intercommunales résultent, pour la plupart, d’expériences précédentes, surtout celles des districts et des syndicats intercommunaux, dont la formule ressemble à celle des consortiums brésiliens. Ce constat suggère que des rapports de réciprocité entre les communes se sont consolidés et se sont renforcés au cours du temps. La dimension temporelle présente ainsi une importance majeure pour saisir la stabilité de la coopération entre communes membres d’une même structure intercommunale. C’est dire que, quand les stratégies des partenaires sont bien connues, l’incertitude paraît laisser la place à la prévisibilité, à la stabilité et à la crédibilité.

27Au Brésil, même si la coopération entre municipes se réalise sous la forme d’ententes et d’accords depuis les années 1930, ce fut après la stabilisation du modèle fédératif défini en 1988 que les modalités de la coopération ont été définies. Un décret clarifiant des détails de cette loi a été publié en 2007. Il en découle que les expériences en matière de coopération entre municipes sont encore récentes. Les liens de réciprocité entre les partenaires ne sont pas stables, et des incertitudes, ainsi que la méconnaissance des potentialités de la coopération persistent.

28Incités par les échelons supérieurs et encadrés par l’armature institutionnelle de politiques publiques particulières, la plupart des consortiums visités au Brésil dérivent de politiques d’incitation menées par le Gouvernement Fédéral, ou le plus souvent par l’État fédéré. Ainsi, à l’inverse de la France où les initiatives partent des acteurs locaux eux-mêmes, les consortiums s’inscrivent dans la logique opérationnelle des politiques sectorielles. Autrement dit, les liens fédératifs et le traitement vertical des politiques publiques sont au fondement de la coopération inter-municipale. Les États fédérés et le Gouvernement fédéral constituent les principaux partenaires financiers des consortiums qui ne pourraient pas se maintenir sans cet apport de ressources supplémentaires. Bref, l’origine et, d’une certaine manière, la réussite de ces instruments sont liées à la capacité des municipes à établir des accords avec les échelons supérieurs.

29Au demeurant, dans l’État de Rio de Janeiro les écarts entre les municipes sont assez accentués, et peuvent rendre la coopération territoriale difficile. Concrètement, par rapport aux caractéristiques démographiques et sociales, existent de fortes différences entre les municipes membres d’un même consortium. Ces différences signalent des demandes et priorités diverses au sein de l’espace de coopération. À l’inverse, les groupements intercommunaux étudiés en France rassemblent des communes dont les profils socio-économiques sont relativement proches, surtout dans des espaces périurbains. Cette « proximité » facilite non seulement la mise en place de services et d’équipements communs, mais aussi la requalification des espaces périphériques par la création de nouvelles opportunités d’investissements et d’emplois. En un mot, la coopération intercommunale offre un nouveau souffle aux petites communes, dans la mesure où le territoire intercommunal devient un recours pour le développement de projets, notamment dans le domaine des activités économiques, de l’environnement et de l’aménagement de l’espace. Il est aussi possible d’avancer l’idée d’un type de coopération territoriale « défensive », au Brésil et en France, qui se caractérise par l’association de municipes et de communes périphériques pour faire face au poids économique et démographique des villes principales ou des agglomérations urbaines.

30Dans les deux pays, des conflits portent sur la localisation des services et des équipements intercommunaux. Dans ce cadre, les consortiums paraissent reproduire, pour la plupart, des rapports centre-périphérie, suivant une logique de hiérarchisation des municipes dans la desserte des services inter-municipaux, telle qu’elle est définie par le Système unique de santé brésilien (SUS). Selon cette logique, les municipes-pôles (dont la taille démographique varie entre 50.000 et 100.000 habitants) concentrent les services et les équipements les plus onéreux, et les coûts d’entretien sont partagés entre tous les municipes d’un même consortium. En ce sens, le consortium représente une stratégie efficace pour amoindrir les externalités négatives dans les municipes-pôles. Ces derniers subissent souvent une forte pression sur leurs équipements et services en raison de la migration de la population des municipes voisins. En revanche, du moment que les services demeurent toujours concentrés, la logique du gagnant-gagnant se brise. Les mauvaises conditions de transport, associées aux longs trajets, rendent la coopération peu avantageuse pour les municipes les moins peuplés et les plus provinciaux. Les liens de réciprocité finissent ainsi par se fragiliser. Qui plus est, l’instabilité des équipes techniques et de coordination changent fréquemment à chaque scrutin électoral, ce qui rend la poursuite des projets difficile.

31En France, des conflits existent également concernant la localisation des services et des équipements intercommunaux, même si la proportion des problèmes est d’ampleur moins grave. Par ailleurs, la proximité entre les communes rend les déplacements moins difficiles, même si certains élus se plaignent de la concentration de services dans les communes-sièges de la structure. Ces équipements sont souvent localisés dans les communes les plus riches, qui disposent parfois de la population la plus nombreuse. Cette concentration de services et d’équipements est ainsi souvent justifiée par l’argument que la demande est plus intense dans les communes les plus peuplées. Néanmoins, compte-tenu de la proximité entre communes, les conséquences sont moins nuisibles. Par ailleurs, la fiscalité propre ouvre de nouvelles possibilités pour la péréquation territoriale. De même, le fort engagement des élus dans la démarche intercommunale, ainsi que la stabilité des équipes techniques et de coordination favorisent la continuité des projets.

32Un autre thème se réfère aux limites des territoires intercommunaux. Dans les deux pays, il a été observé une certaine correspondance des limites des régions administratives définies par les États fédérés, dans le cas brésilien, et des cantons, dans le cas français. En France, les cantons correspondent aux circonscriptions pour l’élection des conseillers généraux (assemblées départementales). Au Brésil, les régions administratives sont définies et organisées par les États fédérés pour la mise en œuvre de services spécifiques, de compétence « estaduale ». Ces correspondances suggèrent que les échelons du département et des États fédérés influencent l’organisation des municipes et des communes à l’échelle locale.

33Au Brésil, vu que l’État fédéré ne peut pas obliger les municipes à s’engager dans des structures de coopération, des incitations (sous forme d’élaboration de plans d’action favorables à la coopération territoriale, la réalisation de rencontres et des séminaires visant à stimuler cette pratique, le support technique et juridique, en plus de subventions financières, par exemple) poussent les municipes à s’associer. Dans cette logique, le rôle de l’État fédéré est tellement important que les consortiums suivent fréquemment les limites de ses régions administratives. Toutefois, cette correspondance quasi stricte amène des interrogations sur les processus de définition de priorités et d’objectifs communs entre des municipes voisins, mais souvent très différents du point de vue socio-économique.

34En France, les départements sont chargés d’organiser la coopération intercommunale dans leurs territoires, de façon à veiller à la pertinence des limites de l’intercommunalité. Néanmoins, maints interviewés l’ont reconnu : malgré l’existence des Commissions Départementales de Coopération Intercommunale, cette fonction a pour la plupart un caractère plus consultatif qu’impératif. Pourtant, la coïncidence entre les limites cantonales et celles de l’intercommunalité revêtent une influence claire, mais dans un autre registre. Etant donné les possibilités de cumul de mandats, la plupart des Présidents des communautés de communes sont aussi maires et conseillers généraux à l’échelle des départements, dont les bases électorales sont justement celles des cantons. Or, cette correspondance paraît recouvrir une stratégie qui accorde une plus grande visibilité aux grands élus de l’intercommunalité.

35Un autre enjeu est la capacité des communautés françaises de lever l’impôt. Au Brésil, il reste inconcevable qu’une structure inter-municipale puisse avoir une fiscalité propre, car le fait de lever l’impôt implique tout simplement le contrôle sur des ressources publiques. Ainsi, les consortiums sont financés par des versements réalisés par chaque municipe et par des subventions reçues de l’État fédéré. En France, la fiscalité propre augmente les possibilités de la péréquation territoriale, par la mise en œuvre de mécanismes de redistribution des surplus des investissements intercommunaux. Par ailleurs, la fiscalité propre élargit la marge de manœuvre sur les investissements et les actions menées au sein de l’espace intercommunal. Une telle inversion des rôles – l’attachement des municipes brésiliens « autonomes » aux échelons supérieurs, et la relative autonomie des communes françaises dans le cadre d’un État unitaire – renvoie aux dédales des rapports fédératifs qui se nouent dans l’architecture institutionnelle brésilienne et aux subtilités de la coopération intercommunale se développant dans des armatures institutionnelles distinctes. Dans cette optique, les municipes brésiliens, seraient-ils plus bloqués que l’on ne les conçoit ? La question exige, en tout cas, que l’on réfléchisse non seulement sur les différentes architectures institutionnelles en tant que telles, mais aussi et surtout sur les rapports dynamiques qui rendent possible certaines actions ou initiatives.

36En revanche, l’ampleur des actions intercommunales et des ressources perçues renvoie en France au débat concernant la démocratisation des structures intercommunales. Les délégués intercommunaux sont des élus communaux, et leurs missions au sein des structures intercommunales ne sont pour l’instant pas soumises aux scrutins électoraux, qui seront institués à partir de 2014. Au demeurant, tant dans les consortiums inter-municipaux que dans les communautés de communes, nous avons remarqué une faible participation de la société civile, voire une faible communication des actions développées par ces structures envers la population concernée. Dans le cas des consortiums, même si les Conseils Communautaires sont prévus, ils sont pour la plupart composés par des catégories socio-professionnelles et des groupes de pression particuliers. En France, la société civile est invitée à participer à des manifestations festives, des foires et des forums de discussion concernant des sujets peu polémiques (comme le développement durable, l’amélioration du cadre de vie, entre autres). Dans certaines communautés de communes, des consultations publiques sont pourtant réalisées dès lors que l’intercommunalité touche des sujets peu consensuels. Cependant, d’une manière générale, la communication se réalise par des journaux intercommunaux et des sites internet dans le cas français, et par les Conseils Communautaires, dans le cas brésilien. Mais, les enquêtés l’ont reconnu dans tous les terrains d’études : la plupart de la population méconnait les fonctions, voire l’existence des structures de coopération intercommunale.

Conclusions

37Pour conclure, les entretiens réalisés sur le terrain ont révélé des thématiques similaires concernant la conception et le fonctionnement des structures de coopération à l’échelle locale de la France et du Brésil. Ainsi, les deux réalités ont été confrontées pour montrer comment, concrètement, les expériences française et brésilienne en matière de coopération intercommunale se déploient à l’échelle locale. En France, les solutions expérimentées en termes de localisation des services et des équipements intercommunaux, de péréquation territoriale, de fort engagement des élus et de fiscalité propre enrichissent la réflexion sur les entraves et les potentialités de la coopération intercommunale au Brésil. En outre, les enquêtes menées sur les terrains brésiliens signalent des difficultés persistantes de gestion des distances inter-municipales.

38Un dernier point mérite d’être souligné. Dans la majeure partie des consortiums, les entraves qui se présentent à l’échelle locale se manifestent aussi à l’échelle inter-municipale. Plus précisément, créés et administrés par les municipes, les consortiums revêtent les incertitudes et les faiblesses qui se manifestent aux échelons locaux de gestion du territoire. En d’autres termes, même s’il s’agit d’un moyen pour dépasser les contraintes municipales en vue d’une meilleure distribution territoriale de biens et de services publics, il est reconnu que ces structures, créées et gérées par les municipes, portent les imprécisions et les faiblesses qui bloquent le bon exercice des fonctions publiques à l’échelle municipale. De cette manière, quelle que soit la formule, les problèmes semblent dériver davantage du rôle et des compétences du municipe en tant qu’échelon fédératif que de questions localisées et plus ponctuelles. Par-là, on revient aux propres piliers de l’architecture institutionnelle brésilienne qui oriente le partage de ressources et de fonctions entre les différentes échelles de pouvoir. Enfin, à l’aune du fédéralisme coopératif brésilien, les municipes ne parviennent pas à entamer des pratiques coopératives sans les subventions des échelons supérieurs, alors que les communes, inscrites dans le modèle unitaire décentralisé français, paraissent jouir d’une marge de manœuvre plus ample. Ces constats renforcent l’utilité de la comparaison dans le domaine de la Géographie afin de mieux comprendre le déploiement spatial du politique dans des modèles d’État distincts.

Remerciements : Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

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Notes

1  Pierre Gondard, Hervé Théry et Sébastien Velut en citent quelques exemples : « …cinq municipios brésiliens, tous situés en Amazonie, dépassent le 100.000 km2 (la superficie combinée des quatre premiers d’entre eux dépasse la superficie de la France métropolitaine). Si l’on additionne les superficies des 332 premiers d’entre eux (sur près de 5000 au total), on arrive à 10% du territoire national, autant qu’en représentent ensemble les 2. 790 plus petits ». Ainsi donc : « les tailles de municipios brésiliens s’étale en fait sur toute la gamme qui va de l’équivalent d’une commune de type européen, centrée sur une ancienne paroisse, à un territoire encore largement inexploré, où s’étendent sur des centaines des kilomètres, au-delà des dernières zones peuplées, des forêts occupées seulement par des groupes indigènes dont tous ne sont pas connus ». Voir Pierre Gondard, Hervé Théry et Sébastien Velut, 1997, p. 24.

2  Depuis la Constitution Fédérale de 1988, le municipe brésilien jouit du statut juridique d’échelon fédératif, ne pouvant pas subir des interventions des États fédérés ou de l’Union sur des sujets concernant l’intérêt municipal. L’autonomie politique dont dispose le municipe brésilien rend le modèle fédératif brésilien un cas unique dans l’ensemble des pays qui adoptent cette formule institutionnelle. Tant aux Etats-Unis qu’en Allemagne ou bien en Suisse, l’échelon local relève d’une structure simplement administrative, restant soumise au contrôle et à la législation des unités correspondantes aux états fédérés.

3  En France, les Syndicats Intercommunaux permettent le rassemblement des communes en vue du développement de services spécifiques uniques – dans le cas des « Syndicats Intercommunaux à Vocation Unique (SIVU) » – ou multiples – dans le cas des SIVOM. Les premières « vocations » développées furent la collecte et le traitement des ordures ménagères, l’adduction, la distribution et le traitement des eaux, la voirie, l’électricité, ainsi que le ramassage scolaire, la gestion des écoles, les services d’aides ménagères ou la protection de l’environnement. C’est ainsi que dans de nombreuses communes françaises des réseaux d’adduction d’eau et de desserte d’électricité furent installés à la fin du xixe siècle.

4  Données traitées par l’auteur à partir des résultats de la recherche “Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública 2005 », de l’IBGE - Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques – www.ibge.gov.br.

5  La population de la ville de Rio de Janeiro est estimée en 6.186.710 habitants en 2010, IBGE. Information disponible sur http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Date du dernier accès 06/05/2010.

6  Les qualificatifs « estadual » / « estaduais », en portugais, ont été gardés pour ne pas les confondre avec le terme « étatiques » qui en France renvoie directement aux politiques et aux lois qui émanent de l’Etat central.Ces régions administratives s’inscrivent ainsi dans le cadre de l’administration « estadual ». Elles ne constituent pas des échelons de pouvoir, et leur raison d’être est d’améliorer la gestion et la mise en place des politiques ‘estaduais’.

7  Exceptée l’Île de France, chargée des particularités inhérentes aux poids socio-économique et politique de Paris.

8  Les sources statistiques ont été les suivantes : Base Nationale sur l’Intercommunalité (2009), en France, et la recherche « Perfil dos Municípios Brasileiros » (2005) organisée par l’IBGE au Brésil.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – État fédéré de RJ
Crédits Source : Secrétariat de l’Aménagement Territorial de l’État de Rio de Janeiro.
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8062/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 100k
Titre Carte 2 – Région Rhône –Alpes – maillage administratif
Crédits Source : BD carto IGN.
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8062/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 124k
Titre Carte 3 – Communautés de Communes visités dans la Région Rhône –Alpes
Crédits Source : Base Nationale sur L’Intercommunalité, 2009.
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8062/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
Titre Carte 4 – Consortiums de Santé visités dans l’État de Rio de Janeiro
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8062/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 100k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Juliana Nunes Rodrigues, « La comparaison en géographie. Contribution à partir de l’étude de la coopération intercommunale en France et au Brésil », Confins [En ligne], 16 | 2012, mis en ligne le 20 novembre 2012, consulté le 19 décembre 2014. URL : http://confins.revues.org/8062 ; DOI : 10.4000/confins.8062

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Auteur

Juliana Nunes Rodrigues

Docteur en Géographie - Boursière Pos-doc CNPq - université Fédérale de Rio de Janeiro, jnunesrodrigues@yahoo.com.br

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Droits d’auteur

© Confins

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