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O planejamento territorial no Brasil: efeitos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional no Estado do Rio Grande do Sul

La planification territoriale au Brésil : implications territoriales de la Politique nationale de développement régional dans l’État de Rio Grande do Sul
Antonio Paulo Cargnin et Aldomar A. Rückert

Résumés

L’article a pour objectif d’évaluer certaines implications territoriales de la Politique nationale de développement régional (Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR) dans l’État du Rio Grande do Sul. Il analyse la politique et les mesures qui ont une incidence forte sur le territoire de l’État comme le Programme de promotion de durabilité des espaces sous-régionaux (Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais – PROMESO) ou encore le Programme de développement de la zone frontalière (Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira – PDFF). Après l’étude des résultats de ces programmes, leurs effets possibles sur les disparités régionales sont identifiés. De même, les interventions des principaux acteurs impliqués dans le processus sont examinées.

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Texte intégral

  • 1  A análise compreendida neste artigo considera os dados até 2011 e, por isso, não inclui as informa (...)

1Este artigo tem por finalidade analisar os principais aspectos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e identificar suas repercussões no território do Estado do Rio Grande do Sul. Para tanto, foram analisados os principais instrumentos que incidiram sobre o território do Estado, organizados pelo Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (PROMESO) e pelo Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)1.

2A proposição da PNDR, a partir de 2003, pode ser considerada como a principal marca da retomada da temática do planejamento territorial na agenda política nas diferentes esferas de governo brasileiro. A Política foi institucionalizada pelo Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, trazendo o tema para um plano de relativo destaque nas ações governamentais.

3As bases legais da PNDR remontam à Constituição Brasileira de 1988, que, definiu, dentre as competências da União, a de elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento e ordenamento do território e, também, estabeleceu entre os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a redução das desigualdades regionais. Além disso, a Constituição criou os Fundos Constitucionais, que passaram a destinar três por cento do resultado da arrecadação dos impostos sobre rendimentos e produtos industrializados para financiamento dos setores produtivos das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil.

4Entretanto, as consequências do longo período em que o planejamento territorial esteve fora da agenda governamental foram profundas e os efeitos sobre as estruturas vinculadas ao planejamento territorial foram muito sentidos. As instituições que tratavam da temática, a exemplo das Superintendências de Desenvolvimento, foram quase que totalmente desmanteladas e seus quadros técnicos esvaziados.

  • 2  O Estudo foi contratado em 1997 pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), em parc (...)
  • 3  De certo modo, a criação do Ministério de Integração Nacional (MI), recupera o papel ocupado pelo (...)

5Foi a partir da estabilidade econômica brasileira, alcançada no início da década de 90, que foram criadas as condições para a retomada do planejamento. A necessidade de se repensar o futuro do País veio acompanhada da urgência em repensar o território e, nesse sentido, um dos primeiros esforços para recuperar a temática do planejamento territorial foi a contratação do Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento2. Seguiu-se a criação do programa de atenção às “Regiões Diferenciadas”, no ano de 1998 e, no ano seguinte, a criação do Ministério da Integração Nacional (MI)3.

  • 4  A obra coletiva “Les Régions qui Gagnent: districts et réseaux les nouveaux paradigmes de La géogr (...)

6De certo modo, foi a reestruturação do sistema capitalista, fundamentado em um modelo mais flexível de organização do capital, com a produção orientada para segmentos específicos de consumo, que possibilitou o surgimento de um novo paradigma do desenvolvimento regional baseado na identificação da oportunidade de os espaços subnacionais, não articulados por um projeto de desenvolvimento nacional, inserirem-se competitivamente no mercado. Nessa perspectiva, as “regiões ganhadoras” seriam as que conseguissem inserir-se competitivamente na ordem econômica globalizada4. O contraponto ao discurso localista começou a repercutir nos últimos anos, defendendo um papel mais incisivo do Estado na construção de estratégias voltadas para o desenvolvimento (Santos, 2006; Amin, 2007; Vainer, 2007).

7Em qualquer acepção, o território foi valorizado pois é nele que, conforme observou Lefebvre (1976), se dá a convivência dos atores e se desenvolvem as práticas espaciais. O território, de acordo com Raffestin (1993), é entendido com seu sentido de uso, o que para Santos e Silveira (2003, p.19), é “sinônimo de espaço geográfico”. É nele que se materializam as relações entre indivíduos e grupos sociais, constituindo-se em lócus do exercício de poder, pois supõe assimetrias na posse dos recursos e das estratégias para seu exercício.

8Nesse contexto, a partir de 2003, as discussões sobre a questão territorial foram retomadas na esfera nacional, tendo como principal vetor a PNDR. Este artigo resgata inicialmente os fundamentos e instrumentos da Política. A seguir, avalia os resultados e as repercussões territoriais do PROMESO que, no Estado do Rio Grande do Sul, se concretiza via ações em duas mesorregiões diferenciadas: a Mesorregião da Metade Sul e a Mesorregião da Grande Fronteira do Mercosul. Por último, analisa-se os efeitos do PDFF e faz-se algumas considerações finais sobre o tema.

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)

9O ponto de partida da PNDR é sua tipologia, que orienta as estratégias de intervenção nas diferentes escalas. A tipologia foi estabelecida pela combinação de dois indicadores básicos, publicados pelo IBGE: o rendimento médio mensal por habitante e a taxa geométrica de variação dos produtos internos brutos municipais por habitante. Essas informações são agregadas por microrregiões geográficas, à exceção dos estados do Norte, cujos municípios apresentam grandes dimensões territoriais.

10A tipologia estabelece uma divisão em quatro categorias regionais: alta renda, dinâmicas, estagnadas e de baixa renda, como pode ser observado na Figura 1. As microrregiões compreendidas como dinâmicas, estagnadas e de baixa renda foram definidas como prioritárias na gênese da PNDR. Embora abranja todo o território brasileiro, a tipologia prioriza as grandes regiões historicamente marginalizadas na escala nacional que, a saber, são o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste.

Figura 1 – Tipologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional

Figura 1 – Tipologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional

11As estratégias da PNDR foram orientadas para o estímulo e o apoio aos processos e oportunidades de desenvolvimento regional e para a articulação de ações visando uma melhor distribuição dos investimentos públicos no território nacional, com foco particular nas áreas prioritárias. Do ponto de vista metodológico, a inovação foi a utilização de quatro níveis escalares: o supranacional, o macrorregional e de regiões especiais, o sub-regional e o intraurbano, sendo este último protagonizado pelo Ministério das Cidades e os demais, pelo Ministério da Integração Nacional.

  • 5  A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) foi criada no ano de 1959 e extinta no (...)

12Os principais instrumentos da PNDR estão organizados de acordo com as escalas selecionadas em três níveis: planos, programas e fundos. No que se refere à escala macrorregional, nas tradicionais regiões brasileiras, os Planos Estratégicos de Desenvolvimento são os principais instrumentos da Política, em especial nos casos das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Depois de sua recriação, as Superintendências Regionais de Desenvolvimento assumiram a responsabilidade pela elaboração e implementação de tais peças de planejamento5.

  • 6 Pelos critérios da PNDR, as RIDEs localizam-se nas grandes regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste d (...)
  • 7 BRASIL/MI (2005). O estudo está disponível junto ao site do Ministério da Integração Nacional <http://www.integracao.gov.br>.

13A escala sub-regional prioriza as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), o Semi-Árido e a Região da Faixa de Fronteira6 Da elaboração dos planos sub-regionais resultam programas e ações específicos para cada uma das áreas prioritárias da PNDR. Para a Faixa de Fronteira, a partir de um amplo estudo denominado de Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, foi redesenhado o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)7.

  • 8  O Decreto 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que instituí a PNDR, estabelece 13 Mesorregiões Difer (...)

14No Semi-Árido, as ações foram organizadas a partir do Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido (CONVIVER). Já para as RIDEs, foi elaborado o Programa de Desenvolvimento das Regiões Integradas, com a implantação de um novo modelo de gestão do território. Ainda na escala sub-regional, e de forma prioritária, a PNDR atua por meio do Programa de Promoção da Sustentabilidadede Espaços Sub-Regionais (PROMESO), que utiliza o recorte territorial das Mesorregiões Diferenciadas e de Sub-Regiões prioritárias no caso do Semi-Árido. Atualmente, o País conta com 13 Mesorregiões Diferenciadas, como pode ser observado na Figura 2, e dez outras Microrregiões selecionadas8.

Figura 2 – Política Nacional de Desenvolvimento Regional - Mesorregiões Diferenciadas

Figura 2 – Política Nacional de Desenvolvimento Regional - Mesorregiões Diferenciadas
  • 9   Os Fundos Constitucionais foram criados pelo artigo 159 da Constituição de 1988. A regulamentação (...)

15Os fundos são os instrumentos financeiros da PNDR para investimentos do setor privado, constituindo-se em uma linha de crédito acessível se comparada com às taxas praticadas pelo mercado. Os principais fundos existentes são os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO) e os Fundos de Desenvolvimento Regional do Nordeste e da Amazônia (FDNE e FDA)9.

  • 10  Maiores informações a respeito da atuação dos fundos e sobre as atuais discussões da PNDR podem se (...)

16Esses fundos não financiam ações de infraestrutura econômica e social, sobretudo os pequenos e médios projetos de integração regional que, pela proposta original da PNDR, devem ser apoiados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que ainda não foi implementado10. Por outro lado, os estados que não se situam nas regiões prioritárias e, por isso, não possuem esses fundos constitucionais, tem nos recursos ordinários e nas emendas parlamentares as únicas formas de acesso a recursos para o desenvolvimento de ações.

17A indefinição das formas de financiamento da PNDR tem implicado em sérias restrições para o seu funcionamento dificultando o enfrentamento de temas de maior amplitude, fundamentais para a integração dos territórios marginalizados pelo processo de desenvolvimento. No caso do Rio Grande do Sul e dos estados da Região Sul, tem restringido a atuação da Política ao financiamento de pequenos projetos vinculados aos Arranjos Produtivos Locais.

Os programas para as Regiões Diferenciadas

18A instituição de regiões diferenciadas tem antecedentes que vão muito além da PNDR, tendo sido originada em meados da década de 90, quando a literatura e os gestores públicos já destacavam a necessidade da existência de recortes mais precisos para intervenção com ações de desenvolvimento regional. No ano de 1995, a então Secretaria Especial de Políticas Regionais (SEPRE), vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, já sinalizava a necessidade de uma atuação mais focada em regiões-problema. Acima de tudo, se acreditava que a tradicional abordagem, através dos recortes das grandes regiões brasileiras, não dava conta dos territórios excluídos do processo de desenvolvimento (Bandeira, 2004, p.1).

19Essa preocupação ficou mais evidente com a conclusão, no ano de 1998, do documento que originou as Regiões Diferenciadas, denominado Critérios Básicos para Caracterização de Mesorregiões Diferenciadas, que embasou a criação do Programa. Entretanto, conforme Ferreira e Moreira (2007, p.355), os primeiros desdobramentos para as Regiões Diferenciadas só foram notados em 2000, e os primeiros recursos liberados datam de 2001.

  • 11  Programa desenvolvido com objetivo de identificar e apoiar a constituição de Arranjos Produtivos L (...)

20Durante a vigência do Plano Plurianual 2000-2003, a atuação nas Regiões Diferenciadas foi organizada em treze programas, um para cada mesorregião vigente na época. No PPA 2004-2007, os treze programas foram transformados em dois grandes programas: o Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais e o Programa de Promoção e Inserção Econômica de Sub-Regiões (PROMOVER)11. Entretanto, mesmo com essas modificações, foram ratificadas as 13 Regiões Diferenciadas já existentes (Ferreira e Moreira, 2007, p.358).

21A partir do Plano Plurianual 2008-2011, a atuação do Ministério da Integração Nacional no âmbito da PNDR passou a ser estruturada por três grandes programas: o Programa de Promoção Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais, o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido e o Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF). Esses programas, executados pelo MI, por meio da Secretaria de Políticas Regionais (SPR), foram orientados por três diretrizes básicas: delimitação de espaços sub-regionais prioritários; organização dos atores sociais; e, dinamização e estruturação econômica das sub-regiões com o acompanhamento e a gestão de atores locais. Com isso, as ações do PROMOVER foram absorvidas pelos três programas (BRASIL/MI, 2009).

22O PROMESO, desde sua origem, foi focado nas ações para redução das desigualdades regionais nas chamadas Regiões Diferenciadas. Ainda que também apresentasse ênfase no desenvolvimento endógeno, com destaque ao apoio aos Arranjos Produtivos Locais (APLs), o Programa estava inserido em uma estratégia mais ampla para a redução das desigualdades sociais e regionais. De acordo com o Decreto que institui a PNDR, são consideradas Mesorregiões Diferenciadas os espaços subnacionais contínuos com identidade comum, que compreendam áreas de um ou mais Estados da Federação.

23A atuação com base no apoio aos Arranjos Produtivos Locais (APLs) nos territórios priorizados foi desenvolvida, originalmente, via Programa de Promoção e Inserção Econômica de Sub-Regiões, como instrumento transversal, atuando de acordo com a tipologia da PNDR, nas Mesorregiões Diferenciadas e, também, nas chamadas áreas especiais, como é o caso da Faixa de Fronteira. O principal foco adotado foi o estímulo à estruturação de APLs e à capacitação de recursos humanos, visando fomentar o desenvolvimento das regiões.

24Os setores produtivos apoiados dependiam de diagnóstico prévio sobre a organização e abrangência dos arranjos produtivos e a mobilização dos atores que, no caso das Mesorregiões Diferenciadas, era estabelecido no processo de elaboração dos Planos de Desenvolvimento. Para as duas Mesorregiões que compreendem o Estado do Rio Grande do Sul, a prioridade foi para os setores de gemas, joias, pescado, turismo, embutidos de suíno e derivados de leite, para a Mesorregião Grande Fronteira do MERCOSUL; e, florestamento, fruticultura e sementes agroecológicas para a Mesorregião da Metade Sul (BRASIL/MI, 2009).

25De acordo com Ferreira e Moreira (2007, p.360), o PROMESO diferenciava-se pelo sistema de gestão, protagonizado pelos atores sociais, coordenados pela figura institucional do Fórum de Desenvolvimento Mesorregional, cujo fortalecimento teve grande importância para o aumento da densidade da rede de atores na região. Para Bandeira (2004, p. 26), os Fóruns desempenharam papel central no Programa, pois, além de cumprirem a função de gestão dos programas desenvolvidos pelo MI, se constituíram em importantes instâncias de articulação e deliberação dos atores, funcionando como um espaço de cooperação entre atores que apresentam interesses diversos, permitindo assim que, em conjunto, formulem soluções para problemas comuns.

26A execução do programa obedecia, nas diferentes regiões, a uma sequencia de procedimentos que envolvia ações de gestão e apoio financeiro em cinco grandes linhas: elaboração de planos de desenvolvimento mesorregional; implantação de Fóruns de Desenvolvimento Mesorregional; capacitação dos atores para a gestão do desenvolvimento; organização e capacitação de formas associativas de pequenos e médios empreendedores; e apoio financeiro de projetos visando ao desenvolvimento socioeconômico das regiões (Ferreira e Moreira, 2007, p.367).

27Os principais instrumentos utilizados para a integração e articulação dos atores eram os chamados “portais de difusão” e os sistemas de informação mesorregional, balizados pelos Planos de Ação Mesorregional, que priorizavam as demandas regionais. A execução dos programas era conduzida pelas agências de desenvolvimento, por outras instituições regionais e até mesmo por meio de acordos com municípios. O andamento dos projetos sempre esteve atrelado à articulação entre os atores e as esferas de governo e, por isso, apresentava estágios diferenciados nas regiões (Ferreira e Moreira, 2007, p.360).

28No caso do Rio Grande do Sul, duas mesorregiões abrangem boa parte do território gaúcho. A primeira compreende o tradicional recorte da Metade Sul; a segunda foi organizada a partir da reação de áreas que apresentavam baixo dinamismo, em geral áreas rurais, situadas junto à bacia do Rio Uruguai.

A Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul

  • 12  Dados do site da Mesorregião: <http://www.mesomercosul.org.br>.

29A mesorregião Grande Fronteira do Mercosul compreende parte dos três estados mais ao sul do Brasil, totalizando 415 municípios dispostos em uma área total de 139 mil km²12. Sua estrutura produtiva é fortemente vinculada à agricultura familiar e à agroindústria, tendo origem na expansão da colonização, inicialmente para o norte rio-grandense e, posteriormente, para o oeste de Santa Catarina e do Paraná.

30A criação da Mesorregião está associada à elaboração do documento denominado Plano de Desenvolvimento Sustentável da Área da Bacia do Rio Uruguai, no ano de 1997, fruto da mobilização dos atores locais nos estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. A formação desse recorte territorial para as políticas de desenvolvimento regional foi fortemente influenciada pelo discurso de oposição entre o sul e o norte do Rio Grande do Sul, vigente no final da década de 80 e início da década de 90, que privilegiava o recorte da Metade Sul com políticas públicas para o desenvolvimento e reconversão produtiva.

  • 13  Os COREDEs se constituem em um fórum de discussão e decisão sobre políticas e ações relativas ao d (...)

31A elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Área da Bacia do Rio Uruguai envolveu, em um primeiro momento, municípios situados no norte do Rio Grande do Sul e oeste de Santa Catarina. Essa região tinha em comum a presença de municípios com as mais altas taxas de população rural que, em muitos casos, ultrapassavam a metade da população. Esses municípios apresentavam grande dependência econômica das atividades rurais e de agroindústrias, que se somavam a indicadores sociais preocupantes. No Rio Grande do Sul, essa iniciativa foi protagonizada pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs)13 e pelas universidades comunitárias e, no Estado de Santa Catarina, contou com a mobilização das Associações de Municípios, apoiadas pelos respectivos governos estaduais através de suas Secretarias do Planejamento.

32O resultado mais significativo dessa iniciativa foi a aceitação do recorte como “Região Diferenciada”, na forma exigida pelo programa nacional. A proposta serviu, também, para desencadear uma articulação política no Conselho de Desenvolvimento da Região Sul (CODESUL), que envolve os três estados da Região Sul do Brasil, com o objetivo de inserir as propostas elaboradas no Plano Plurianual federal e alocar recursos de emendas parlamentares. A articulação da Região contribuiu, ainda, para que, em 1998, a Secretaria Especial de Políticas Regionais (SEPRE) elaborasse estudo contendo os critérios que desencadearam os programas para as Regiões Diferenciadas (Mesorregião Grande Fronteira Do Mercosul, 2002, p.2).

33A Região tornou-se uma das 13 Regiões Diferenciadas com ações inseridas no Plano Plurianual Federal 2000-2003 e, a partir de meados de 2000, começaram a ser notados os primeiros resultados do esforço, ainda que mais no sentido da organização regional. Em 2001, após a realização de oficina preparatória em Chapecó, a Região elaborou o Plano de Desenvolvimento Integrado e Sustentável, que estabeleceu seis grandes linhas de ação que orientariam os projetos a serem desenvolvidos: desenvolvimento da agricultura familiar; desenvolvimento do turismo; geração e transferência de tecnologia; gestão e sustentabilidade ambiental para o desenvolvimento; capacitação para projetos de desenvolvimento; e, acesso ao crédito. (Mesorregião Grande Fronteira Do Mercosul, 2002, p.3)

  • 14  Nesse período, como já foi observado, cada mesorregião era objeto de um programa específico do Pla (...)

34No ano de 2002, o Relatório Anual de Acompanhamento do Plano Plurianual 2000-2003 relatava cinco ações para a Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, todas realizadas em sua totalidade14. Embora os dados não indiquem os valores investidos pelos municípios ou, sequer, pelos estados integrantes do programa, se observa que os maiores valores, ou seja, 87% dos recursos foram empregados na implementação do planejamento regional.

35Destacaram-se como principais realizações do período: a instalação do Fórum de Desenvolvimento da Região; a elaboração do Plano de Desenvolvimento da Região; a criação de um portal na internet para gestão dos projetos e divulgação de documentos e dados; a ativação de grupos de trabalho para a avaliação e definição de projetos estratégicos; e, o fortalecimento dos atores, aproximando municípios e estados envolvidos, tendo sido capacitadas 800 pessoas.

  • 15   Os dados dos projetos apoiados e executados na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, no perío (...)

36No período que compreende os Planos Plurianuais de 2004-2007 e 2008-2011, as ações das mesorregiões diferenciadas passaram a ser organizadas através do PROMESO. De acordo com o Ministério da Integração Nacional, os principais projetos desenvolvidos na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, com desdobramento nos municípios gaúchos, apresentados na Figura 3, consistiram na implantação e fortalecimento de agroindústrias familiares, na sinalização turística na região das Missões, no fortalecimento da piscicultura, lapidação e artesanato mineral e laticínios15.

Figura 3 – Projetos do PROMESO na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, por município e segmento apoiado no RS – 2004 a 2009

Figura 3 – Projetos do PROMESO na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, por município e segmento apoiado no RS – 2004 a 2009

37O projeto de fortalecimento de agroindústrias familiares, iniciado no ano de 2003 nos três estados do Sul, apoiou a implantação e o fortalecimento de empresas através da aquisição de equipamentos e ferramentas nos segmentos leite, embutidos de suínos, doces e conservas de frutas e vegetais. Na primeira fase do projeto, foram apoiadas 51 agroindústrias na área de abrangência do programa nos três estados do Sul e, na segunda etapa, a meta foi ampliada para 150 agroindústrias. No Rio Grande do Sul, os municípios apoiados distribuem-se territorialmente por toda a Mesorregião, reflexo do papel da agroindústria na economia local. No segmento do leite, trata-se de uma ação de fortalecimento dos municípios da bacia leiteira situada na região de Erechim, onde foram adquiridos máquinas e implementos agrícolas para 21 pequenas agroindústrias de leite.

38O projeto de sinalização turística da Região das Missões foi desenvolvido para qualificar a Rota das Missões e teve por finalidade estimular o incremento das atividades turísticas na região. As ações de sinalização turística abrangeram vários municípios, nos quais foram implantados 6 pórticos, 12 painéis com mapa e 1.074 placas de sinalização de municípios e atrativos nas rodovias BR-285, BR-392, RS-344, RS-168, RS-165, RS-561 e RS-536.

39Desenvolvido para um público-alvo de mais de dois mil garimpeiros, o projeto de lapidação e artesanato mineral teve como objetivo desenvolver os garimpos nos municípios de Ametista do Sul, Cristal do Sul, Frederico Westphalen, Iraí, Planalto, Rodeio Bonito e Trindade do Sul, através do aporte de tecnologias de lapidação e beneficiamento, fazendo com que os produtos sejam processados na região.

40No que concerne à gestão do PROMESO, o processo foi liderado pelo Fórum da Mesorregião, principalmente pela representação das universidades do norte do Estado, em conjunto com os Conselhos Regionais de Desenvolvimento e contando com bom envolvimento dos municípios e participação tímida do Governo do Estado, que também conveniou a execução de projetos.

41Além disso, se responsabilizaram pela execução dos projetos, fundações e organizações não-governamentais, caso da Agência de Desenvolvimento Regional do Sudoeste do Paraná, do Instituto de Desenvolvimento Regional SAGA, de Chapecó e da Fundação Vale do Rio Turvo para Desenvolvimento Sustentável (FUNDATURVO/DS).

42De modo geral, as ações desenvolvidas estiveram em consonância com o planejamento e as linhas estratégicas adotadas pela Mesorregião, fortemente vinculados aos conceitos de desenvolvimento endógeno, de acordo com os APLs priorizados no contexto da política nacional. A viabilização dos projetos contou com forte mobilização dos atores, sendo intensamente influenciada pelas universidades comunitárias, responsáveis pela elaboração dos mesmos, juntamente com os COREDEs, com os quais guardam estreita relação.

  • 16  De acordo com o site da nova universidade <http://www.uffs.edu.br, o movimento para sua criação no (...)

43Entre as repercussões de maior proporção está criação da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), com sede em Chapecó, em Santa Catarina e campi nas cidades de Erechim e Cerro Largo, no Rio Grande do Sul; e Laranjeiras do Sul e Realeza, no Paraná. Embora não esteja incluído no Plano de Desenvolvimento da Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, o Fórum da Mesorregião participou ativamente do movimento em favor da criação da universidade, com origem em 2005. Contudo, deve-se assinalar que o protagonismo do movimento é dos movimentos sociais, principalmente dos vinculados à agricultura familiar16.

44Assim, pode-se afirmar, de forma geral, que as ações realizadas pelo Programa na Mesorregião não trataram de temas estratégicos para o desenvolvimento da região. Ações ligadas a infraestrutura e as estratégias de reinserção da Mesorregião na estrutura econômica brasileira foram tangenciadas e as ações ficaram restritas a projetos pontuais, mesmo que estes guardassem relação com a base produtiva local.

A Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul

  • 17  De acordo com dados site <http://www.mesosul.org.br>.

45A Mesorregião da Metade Sul é composta por 106 municípios que, em sua maioria, possuem grandes áreas territoriais, ocupando um total de 153.879 km², que corresponde a mais da metade do território do Estado do Rio Grande do Sul17. A Região caracteriza-se pela concentração de atividades tradicionais ligadas à pecuária e, mais recentemente, foram introduzidas a orizicultura, a fruticultura e a silvicultura. Essas atividades guardam vínculo com as extensas propriedades rurais que ainda são uma das marcas registradas da Metade Sul. A Região, que já foi uma das mais pujantes do Estado, vivenciou décadas de declínio, tanto do ponto de vista econômico quanto social. Essa trajetória gerou as condições para que, ao longo dos anos, fosse construído um discurso em favor do estabelecimento de políticas individualizadas para o desenvolvimento e a reconversão produtiva dessa Região.

  • 18  Os dados encontram disponíveis no site <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002>.

46Nesse contexto, ocorreu a inserção da Metade Sul como região diferenciada, quando da criação do Programa por parte do Governo Federal. Assim como as demais regiões, muito pouco foi efetivado nos primeiros anos, e as ações se restringiram à mobilização dos atores e à organização da gestão. No Plano Plurianual 2000-2003, para o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Metade Sul do Rio Grande do Sul, haviam sido identificadas cinco ações18. A primeira tratava da criação do Fórum de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável na Mesorregião, que foi efetivamente instalado em dezembro de 2001, após uma série de seminários de mobilização dos atores regionais.

47A segunda ação destinava-se à implementação do Planejamento para o Desenvolvimento Sustentável na Mesorregião, tendo sido iniciada no ano de 2001 e concluída em 2003. Como consequência, no ano de 2004, a Região publicou seu plano de ação contendo suas estratégias para o desenvolvimento, que propunha, em sua primeira parte, objetivos, estratégias e ações para o desenvolvimento da Região e, na segunda, detalhava e priorizava as ações, de acordo com as estratégias estabelecidas, em três grandes eixos: dinamização econômica, cidadania e qualidade de vida e uso sustentado dos recursos naturais (BRASIL/MI, 2004).

48As demais ações do Plano Plurianual tratavam da mobilização dos atores, mediante o associativismo e o cooperativismo, a capacitação de recursos humanos para a gestão do desenvolvimento e gerenciamento e a implementação de projetos. De acordo com os dados existentes, todas essas ações foram realizadas em sua quase totalidade, nesse período.

  • 19  Os dados dos projetos apoiados e executados na Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul, no (...)

49Os projetos mais recentes apoiados pelo Ministério da Integração na Mesorregião da Metade Sul compreendiam os segmentos da agricultura familiar, fruticultura, florestamento, vitivinicultura, agroindústria do leite, sementes agroecológicas e gemas e joias, como pode ser observado na Figura 419. O projeto de vitivinicultura envolveu um segmento que foi agregado à estrutura econômica da Região em um período recente e que vem sendo ampliado gradativamente. Esse projeto, que envolveu municípios do centro e oeste da Região, teve como propósito a implantação de um centro regional de vitivinicultura, que deverá ser gerenciado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA).

50Outro projeto financiado que merece destaque é o da fruticultura, que abrange municípios em toda a Mesorregião. As ações financiadas foram destinadas à implantação de pomares, tendo como objetivo diversificar a matriz produtiva e estruturar a cadeia produtiva. Os demais projetos foram de apoio à produção de sementes agroecológicas, na região da Campanha; de gemas e joias na região centro e em alguns municípios do oeste; e, da estruturação da agroindústria do leite, no município de Santa Vitória do Palmar.

51A articulação dos projetos tem sido coordenada pelo Fórum da Mesorregião, com destacada atuação dos COREDEs e universidades regionais. Já a execução tem ficado a cargo dos municípios, da EMBRAPA e do próprio Governo do Estado.

52Em geral, os projetos não refletem uma estratégia de desenvolvimento para a Região, mesmo que estejam articulados com o plano de ação construído para ela e tenham contribuído para a diversificação dos setores produtivos, como no caso da vitivinicultura. Não obstante, os maiores ganhos estão na articulação dos atores regionais via instalação do Fórum da Mesorregião, que se constituiu em espaço de debates e de divulgação de projetos e resultados, revertendo o tradicional discurso pouco propositivo, bastante comuns em fóruns dessa natureza.

Figura 4 – Projetos do PROMESO na Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul, por município e segmento apoiado – 2004-2009

Figura 4 – Projetos do PROMESO na Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul, por município e segmento apoiado – 2004-2009
  • 20  A Universidade foi criada pela Lei nº 11.640, de 11 de janeiro de 2008.

53Merece destaque a criação da Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA), em 200820, com sede em Bagé e campi em oito municípios da Campanha e Fronteira Oeste: Alegrete, Dom Pedrito, Itaqui, Jaguarão, Santana do Livramento, São Borja, São Gabriel e Uruguaiana. Embora inserindo-se dentro do processo de expansão das universidades públicas no Brasil, sua criação envolveu alguma mobilização dos atores regionais e, não por coincidência, sua atuação se encontra em uma das regiões diferenciadas. Mesmo que se trate de uma estratégia governamental mais ampla, de expansão das universidades no País, a criação da Universidade representou um acréscimo na discussão do desenvolvimento regional na Região.

O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)

  • 21 A definição é dada pela Lei Federal nº 6.634/79, regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de 26 de ago (...)
  • 22  O PDFF divide a Faixa de Fronteira em Arcos e espaços sub-regionais, de acordo com as peculiaridad (...)

54O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira abrange uma vasta faixa de terras de cento e cinquenta quilômetros de largura, situada ao longo dos 15.719 km de fronteira do território nacional, como pode ser observado na Figura 521. Nessa faixa, os municípios que fazem divisa com os países vizinhos são classificados como de “linha de fronteira”, enquanto que as cidades que possuem ligação direta com um ou mais vizinhos são chamadas de “Cidades Gêmeas”. No Rio Grande do Sul, a Faixa de Fronteira engloba as áreas de fronteira com a Argentina e o Uruguai que pertencem ao chamado Arco Sul do Brasil22. Nessa faixa estão localizadas dez cidades gêmeas, o maior número entre todos os estados brasileiros.

55A integração da área de fronteira é uma diretriz da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que tem por objetivo incorporar essas porções do território à dinâmica econômica nacional e, também, às regiões vizinhas. Para isso, o programa enfatiza o desenvolvimento das cidades gêmeas, a dinamização dos arranjos produtivos e o fortalecimento dos atores que atuam nesse território (BRASIL/MI, 2009).

56No Rio Grande do Sul, a ação tem sido viabilizada de forma conjunta com o PROMESO. Nessas área foram apoiados os APLs da agroindústria, madeireiro/moveleiro, têxtil, da erva-mate, fruticultura, bebidas e conservas, produtos cerâmicos, máquinas agrícolas, tecidos e artigos de malha, bovinocultura de corte, ovinocultura e rizicultura. Nas cidades gêmeas foram estimuladas ações de dinamização econômica para estruturação a arranjos produtivos locais, extensão tecnológica e agricultura familiar; infraestruturas de transportes energia e telecomunicação; infraestrutura social visando à inclusão digital, saneamento, preservação ambiental, dentre outras; e organização social e institucional, incentivando a constituição de comitês fronteiriços, a realização de planos diretores, ações integradas de defesa civil e meteorologia, segurança, dentre outros (BRASIL/MI, 2009).

Figura 5 – Faixa de Fronteira – Área do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)

Figura 5 – Faixa de Fronteira – Área do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)

57De forma geral, os projetos apoiados pela PDFF ainda demonstram um tratamento embrionário, se levarmos em conta as dinâmicas de países que possuem um estágio mais avançado de integração, a exemplo dos países da União Europeia. Entre os principais problemas, pode ser destacada a quase ausência do tratamento de temas estratégicos transnacionais no âmbito do programa, uma vez que a parcela mais expressiva das ações considera apenas o lado brasileiro, sem incluir uma estratégia mais ampla de integração de fronteira propriamente dita. Contribui para essa situação o fato de que, da mesma forma que nos demais programas da PNDR, os territórios situados no Arco Sul do Brasil não se beneficiam dos financiamentos dos Fundos Constitucionais e sua execução fica restrita à proposição de emendas parlamentares, quase sempre, descoladas de uma estratégia mais ampla.

  • 23  O Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) é um órgão da UNASUL, criado (...)

58Em 2010, foi criada a Comissão Permanente para o Desenvolvimento e Integração da Faixa de Fronteira (CDIF). Essa comissão, instalada em abril de 2011, terá o papel de coordenar as políticas públicas nas regiões de fronteira. No Rio Grande do Sul foi criado, em julho de 2011, o Núcleo Regional de Integração da Faixa de Fronteira do Rio Grande do Sul, que poderá se constituir em um espaço de coordenação de políticas nas esferas federal, estadual e municipal, tornando-se um espaço de diálogo com os governos dos países vizinhos. Através da ação do CDIF foi finalizado, no ano de 2012, o Plano de Desenvolvimento e Integração da Faixa de Fronteira do RS, tendo como objetivo montar uma estratégia e definir ações que integrassem uma nova estratégia nacional para esse território. Do ponto de vista da integração sul-americana essas iniciativas deverão se articular com as desenvolvidas no âmbito da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), através do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN)23.

Considerações Finais

59A retomada do debate sobre a integração nacional e a instituição da PNDR ocorreu tendo como pano de fundo a preocupação com o equilíbrio do desenvolvimento territorial e a argumentação em favor de um posicionamento mais incisivo do Estado diante de problemas resultantes do funcionamento do sistema econômico. Mesmo considerando que a questão regional no Brasil ainda se posicione de uma forma marginal na agenda governamental, podemos encontrar alguns avanços diante do quadro de abandono a que essa questão foi submetida nas últimas décadas. Através da PNDR, o tema passou a ser tratado a partir de uma estratégia nacional de desenvolvimento, prioritariamente pautada na inserção dos territórios que, historicamente, ocuparam uma posição marginalizada na formação econômica e territorial brasileira. Além disso, a Política propôs o debate sobre territórios que vinham apresentando problemas de perda de dinamismo econômico ou se tratavam de áreas especiais necessitando de políticas diferenciadas.

60Para o território que compreende o Estado do Rio Grande do Sul, a PNDR significou a possibilidade de apoiar os recortes territoriais que haviam sido inscritos como Regiões Diferenciadas e, também, algumas ações isoladas na faixa de fronteira. Através do PROMESO, foram implementadas melhorias da gestão, capacitação e desenvolvimento de projetos vinculados aos APLs, nas Mesorregiões da Metade Sul e Grande Fronteira do Mercosul. Dentre essas ações, merecem especial destaque, pelo significado e pela capacidade de gerar transformação nas regiões, a criação dos Fóruns das Mesorregiões da Metade Sul e da Grande Fronteira do Mercosul, bem como a criação da UNIPAMPA e da UFFS.

61Entre os fatores limitantes para a potencialização das ações da PNDR, especialmente as estruturais, está a não-viabilização do FNDR. Nesse sentido, a aprovação do Fundo, cuja discussão está em tramitação na Câmara, vinculada à reforma tributária, poderá resolver essa limitação, além de aumentar significativamente os valores disponíveis. Essa é uma das propostas da segunda etapa da PNDR, lançada para discussão em novembro de 2010 e retomada em 2012 através da I Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional (I CNDR).

62A I CNDR constituiu-se em um grande debate nacional sobre a política regional, tendo sido finalizada em evento realizado em Brasília no período de 19 a 22 de março de 2013. O evento foi precedido de conferências Estaduais e Macrorregionais, aprovando princípios e diretrizes para a reformulação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Além do FNDR estão em discussão aspectos como o mapa de elegibilidade e utilização de indicadores diferenciados de acordo com as grandes regiões brasileiras, visando elevar a PNDR a uma categoria de política de Estado, dando a mesma uma condição de maior relevo na agenda do planejamento territorial e governamental.

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Bibliographie

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Notes

1  A análise compreendida neste artigo considera os dados até 2011 e, por isso, não inclui as informações do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015. Convém assinalar que a elaboração do PPA 2012-2015, baseado em programas temáticos, significou uma alteração significativa nos instrumentos utilizados para implementação da PNDR.

2  O Estudo foi contratado em 1997 pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), em parceria com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

3  De certo modo, a criação do Ministério de Integração Nacional (MI), recupera o papel ocupado pelo Ministério do Interior, criado no ano de 1967 e extinto em 1990.

4  A obra coletiva “Les Régions qui Gagnent: districts et réseaux les nouveaux paradigmes de La géographie économique”organizada por Georges Benko e Alain Lipietz,1992, reúne textos que sintetizam esse momento.

5  A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) foi criada no ano de 1959 e extinta no ano de 2001, tendo sido recriada pela Lei Complementar nº 125, de 3 de janeiro de 2007. A Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) foi criada no ano de 1966 e extinta no ano de 2001, quando foi substituída pela Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA). Em 2007, a SUDAM foi recriada e incorporou a estrutura da ADA. A Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO) foi criada no ano de 1967 e funcionou até o ano de 1990, tendo sido recriada no ano de 2009. A Superintendência do Desenvolvimento do Sul (SUDESUL) foi criada no ano de 1967 e esteve ativa até o ano de 1990. Já a Superintendência do Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) foi criada no ano de 1967 e funciona até os dias atuais.

6 Pelos critérios da PNDR, as RIDEs localizam-se nas grandes regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do País e, quando da publicação da Política, já haviam sido definidas três RIDEs: a RIDE do Polo de Juazeiro e Petrolina, a Ride da Grande Teresina (Timon) e a RIDE do Entorno do DF. A Região da Fronteira, por sua vez, corresponde a uma faixa territorial de até cento e cinquenta quilômetros, ao longo das fronteiras terrestres.

7 BRASIL/MI (2005). O estudo está disponível junto ao site do Ministério da Integração Nacional <http://www.integracao.gov.br>.

8  O Decreto 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que instituí a PNDR, estabelece 13 Mesorregiões Diferenciadas: Alto Solimões, Bico do Papagaio, Chapada do Araripe, Chapada das Mangabeiras, Grande Fronteira do MERCOSUL, Bacia do Itabapoana, Metade Sul do Rio Grande do Sul, Seridó, Vales do Ribeira e Guaraqueaçaba, Vale do Rio do Acre, Vales do Jequetinhonha e do Mucuri, Xingó e Águas Emendadas. Também estabelece como regiões de interesse as sub-regiões de São Raimundo Nonato (PI), Médio e Baixo Jaguaribe (CE), Vale do Açu (RN), Souza – Piancó (PB), Sertão do Moxoxó (PE), Sergipana do São Francisco (SE), Brumado/Bom Jesus da Lapa/Guanambi (BA), Serra Geral (MG). Posteriormente, através do Decreto 6290 de 07 de dezembro de 2007, foi criada a Sub-Região da Área de Abrangência do Plano da BR-163 Sustentável.

9   Os Fundos Constitucionais foram criados pelo artigo 159 da Constituição de 1988. A regulamentação desses fundos foi feita pela Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, que criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO). Do percentual de recursos, foram destinados 0,6% para o FNO, 0,6% para o FCO e 1,8% para o FNE. Os Fundos de Desenvolvimento do Nordeste e da Amazônia (FDNE e FDA) foram instituídos quando da criação das Agências de Desenvolvimento do Nordeste e da Amazônia (ADENE e ADA), no ano de 2001, e ainda não estão operando.

10  Maiores informações a respeito da atuação dos fundos e sobre as atuais discussões da PNDR podem ser encontradas em Ferreira (2011).

11  Programa desenvolvido com objetivo de identificar e apoiar a constituição de Arranjos Produtivos Locais (APs), definidos como “[...] aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais – com foco em um conjunto específico de atividades econômicas [...]” (BRASIL/MI, 2009).

12  Dados do site da Mesorregião: <http://www.mesomercosul.org.br>.

13  Os COREDEs se constituem em um fórum de discussão e decisão sobre políticas e ações relativas ao desenvolvimento regional. Sua criação foi estimulada pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul e teve origem, a partir de 1991, com a aproximação entre governo e instituições regionais, em especial as universidades e Associações de Municípios, tendo sido institucionalizada através de decreto no ano de 1994.

14  Nesse período, como já foi observado, cada mesorregião era objeto de um programa específico do Plano Plurianual. Os relatórios estão disponíveis no site <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002>.

15   Os dados dos projetos apoiados e executados na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, no período posterior ao ano de 2004, encontram-se disponíveis no Atlas das Mesorregiões, <http://200.198.213.88/spr/atlas.php>.

16  De acordo com o site da nova universidade <http://www.uffs.edu.br>, o movimento para sua criação nos três estados do Sul foi coordenado pela Federação Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar do Brasil (FETRAF-Sul), que é um órgão da Central Única dos Trabalhadores (CUT), e pela Via Campesina. Entre os participantes estão o Fórum da Mesorregião, a CUT dos três estados, igrejas, movimento estudantil, associações de prefeitos, vereadores, deputados estaduais e federais e senadores.

17  De acordo com dados site <http://www.mesosul.org.br>.

18  Os dados encontram disponíveis no site <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002>.

19  Os dados dos projetos apoiados e executados na Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul, no período posterior ao ano de 2004, estão disponíveis no Atlas das Mesorregiões <http://200.198.213.88/spr/atlas.php.

20  A Universidade foi criada pela Lei nº 11.640, de 11 de janeiro de 2008.

21 A definição é dada pela Lei Federal nº 6.634/79, regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de 26 de agosto de 1980.

22  O PDFF divide a Faixa de Fronteira em Arcos e espaços sub-regionais, de acordo com as peculiaridades da organização social e características produtivas (BRASIL/MI, 2009).

23  O Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) é um órgão da UNASUL, criado em 2009 em substituição ao Comitê de Direção Executiva da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), que passou a atuar como órgão técnico do Conselho.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 – Tipologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional
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Titre Figura 2 – Política Nacional de Desenvolvimento Regional - Mesorregiões Diferenciadas
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Titre Figura 3 – Projetos do PROMESO na Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul, por município e segmento apoiado no RS – 2004 a 2009
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Titre Figura 4 – Projetos do PROMESO na Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande do Sul, por município e segmento apoiado – 2004-2009
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Titre Figura 5 – Faixa de Fronteira – Área do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Antonio Paulo Cargnin et Aldomar A. Rückert, « O planejamento territorial no Brasil: efeitos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional no Estado do Rio Grande do Sul », Confins [En ligne], 19 | 2013, mis en ligne le 16 novembre 2013, consulté le 21 juillet 2017. URL : http://confins.revues.org/8519 ; DOI : 10.4000/confins.8519

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Auteurs

Antonio Paulo Cargnin

Geógrafo da Secretaria do Planejamento, Gestão e Participação Cidadã do Estado do Rio Grande do Sul; Doutor em Geografia pelo Programa de Pós-Graduação em Geografia – Universidade Federal do Rio Grande do Sul (POSGEA/UFRGS); Rio Grande do Sul; Brasilapcargnin@gmail.com

Aldomar A. Rückert

Docente e pesquisador do CNPq no Programa de Pós-Graduação em Geografia – Universidade Federal do Rio Grande do Sul (POSGEA e PROPUR/UFRGS), Rio Grande do Sul, Brasilaldomar.ruckert@gmail.com

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