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Desenvolvimento rural do semiárido brasileiro: transformações recentes, desafios e perspectivas

Développement rural dans la région semi-aride du Brésil : transformations récentes, défis et perspectives
Antonio Marcio Buainain et Junior Ruiz Garcia

Résumés

La région semi-aride du Brésil est une région problématique, marquée par un retard économique social et politique, une région dominée par les “colonels” – symboles de l’anachronisme institutionnel –, aussi bien que par des restrictions écologiques. Cette région concentre actuellement la plus grande partie de la population rurale brésilienne en situation de pauvreté et de pauvreté extrême. Cependant, bien que ce diagnostique soit largement encore vrai, il ne rend pas bien compte des situations nouvelles, qui émergent dans la région, poussées par des politiques sociales et aussi bien que par des investissements publics et privés dans l’infrastructure, les mines, l’industrie, ou encore l’agriculture. Ces dernières années, la région Nord-Est tout entière a été l’objet d’un ensemble d’actions du gouvernement fédéral, dont l’effet aurait pu changer un état jusqu’ici structurel qui confine la région dans son retard. Le résultat final de ces actions n’est cependant pas certain, surtout si l’on considère les difficultés qu’une population appauvrie a à profiter des opportunités ouvertes par le développement. L’objectif principal de ce travail c’est précisément d’analyser la situation de façon à ce qu’on puisse évaluer les perspectives d’élimination de la pauvreté rurale dans la région. Un tableau de la situation sociale et économique de la région est présenté ainsi que quelques-unes des principales transformations en cours. La base documentaire du travail inclut des documents officiels du gouvernement brésilien. La spatialisation des indicateurs sociaux et économiques par municipe à travers des techniques de géoanalyse a montré l’hétérogénéité des situations, ce que exige un traitement différencié, qui prenne en compte des multiples objectifs et dimensions temporales diverses. Le travail propose une action de combat à la pauvreté selon trois axes d’action : d’abord étendre un réseau de protection contre la pauvreté extrême pour éviter de pertes irréparables ; et interrompre la reproduction de la pauvreté à travers l’expansion des opportunités d’insertion productive aux jeunes. Cette proposition d’action publique exige de l’État une haute capacité politique et opérationnelle.

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Texte intégral

Casa rural em Acauã, PIAfficher l’image
Crédits : ©H.Thery

1O desenvolvimento brasileiro foi marcado por fortes especificidades que contribuíram para a formação e reprodução de profundas disparidades regionais, com elevada concentração da pobreza na Região Nordeste, em especial no Semiárido Brasileiro (Cano, 1998; Sidersky, Jalfim e Rufino, 2008; Buainain e Garcia, 2013). Essa é uma região até então identificada pela seca, atraso e pobreza, imagens que talvez já não correspondam fielmente ao dinamismo socioeconômico que se observa em muitas de suas áreas (Buainain; Garcia, 2013).

  • 1  O trabalho é derivado da pesquisa realizada no âmbito de Projeto “A nova cara da pobreza rural: de (...)

2O objetivo deste trabalho1 é discutir os desafios e as perspectivas para a superação da pobreza rural e a promoção do desenvolvimento do Semiárido Brasileiro, a partir de uma reflexão sobre as transformações recentes em curso nesta região. O artigo identifica os principais eixos dinamizadores do espaço socioeconômico da região, alguns localizados fora do semiárido, e procura indagar sobre as saídas para a pobreza rural. Além disso, o trabalho apresenta algumas recomendações para a superação da pobreza rural na região, tendo como base a avaliação mais abrangente realizada no contexto do projeto Novas Caras da Pobreza Rural.

  • 2 O levantamento dos dados quantitativos foi realizado junto aos principais órgãos brasileiros de pes (...)

3A pesquisa, baseada no levantamento e tratamento de dados quantitativos2 e em informações colhidas em documentos oficiais do governo brasileiro, trabalhos acadêmicos (dissertações, teses de doutorado e artigos científicos), bem como em material jornalístico publicado pela imprensa especializada, apresenta uma análise descritiva e qualitativa da situação socioeconômica e das transformações em curso no Semiárido Brasileiro, que a partir deste referencial discute os obstáculos e possíveis caminhos para o enfrentamento da pobreza rural. O trabalho fez uso, também, de geotecnologias – Sistema de Informação Geográfica (SIG) –, cujo objetivo é integrar dados socioeconômicos ao espaço, o que permitiu a visualização da heterogeneidade espacial encontrada no Semiárido Brasileiro. Por fim, deve-se explicitar que o artigo não pretende apresentar uma tese acabada, mas propõe hipóteses, lastreadas em suficientes evidências empíricas para justificar a relevância e suscitar debate e reflexão sobre o tema.

4O texto está organizado em quatro seções, além desta introdução. Na Seção 1, apresentam-se alguns aspectos socioeconômicos do Semiárido Brasileiro, com destaque para a estrutura econômica e alguns indicadores sociais; na Seção 2, apresentam-se as transformações recentes na sociedade e economia do semiárido, com destaque para os investimentos em curso na região; na Seção 3, apresentam-se algumas reflexões sobre a estratégia de combate à pobreza rural; na seção 4 apresentam-se algumas recomendações para o enfrentamento da pobreza rural na região.

O Semiárido Brasileiro: Formação, Geografia e Aspectos Socioeconômicos

  • 3  O SB foi definido pela Lei nº 7.827, de 27 de dezembro de 1989 (Brasil, 1989), como sendo “a regiã (...)

5O Semiárido Brasileiro (SB) é composto por 1.133 municípios distribuídos em oito estados da Região Nordeste (Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia) mais o norte de Minas Gerais, ocupando 969,5 mil km² (Mapa 1)3.

6As estruturas socioeconômicas que singularizaram o SB até início do século XXI foram profundamente marcadas pela formação histórica da Região Nordeste (Prado Jr., 1977; Furtado, 1980; Vidal, 2003). Durante quase quatro séculos as atividades econômicas desenvolvidas na região estiveram assentadas em relações de produção atrasadas em comparação àquelas vigentes nas áreas mais dinâmicas do país, em atividades marcadas pela elevada concentração da riqueza e da renda gerada e pela aglutinação de grandes contingentes populacionais em atividades de baixíssima produtividade, insuficiente até mesmo para assegurar os meios de subsistência básicos para as famílias, principalmente nas zonas rurais (Prado Jr., 1977; Furtado, 1980).

Mapa 1 – Localização Espacial, Delimitação Institucional do SB e Capitais Estaduais

Mapa 1 – Localização Espacial, Delimitação Institucional do SB e Capitais Estaduais

Fonte: Preparado com base em IBGE (2011) e MMA (2011).

  • 4  No entanto, Furtado (1980) mostra que, apesar das dificuldades impostas pelos eventos climáticos, (...)

7A resiliência da agricultura de subsistência, mesmo em condições climáticas adversas, contribuiu para um adensamento demográfico do semiárido, cuja população rural era absorvida pelo sistema produtivo gado-algodão-policultura alimentar, baseado em uma estrutura agraria marcada pela elevada concentração da propriedade da terra e pelo binômio latifúndio – minifúndio. Embora resistente, este sistema produtivo sempre foi extremamente vulnerável ao fenômeno das secas, cujas ocorrências periódicas provocavam calamidade social e econômica, que de certa forma contribuíram para consolidar, em todo o país, a imagem do Semiárido como um território seco, pobre, atrasado e sem perspectivas.4

8A ruptura do sistema gado-algodão-policultura alimentar, nos anos 1980, provocada principalmente pela praga do bicudo, foi responsável pela “inviabilização” de milhares de pequenos estabelecimentos – que deixaram de contar com a lavoura comercial responsável pela geração da renda monetária agrícola – e pela eliminação da mais importante fonte de ocupação sazonal no vasto semiárido – responsável pela geração de importante parcela da renda monetária de trabalho fora do estabelecimento (Lemos, 1986; Souza, 1998; MIN, 2005; Farias, 2010). Ao mesmo tempo, a economia local foi também atingida pela crise macroeconômica dos anos 80 (endividamento externo, inflação, pacotes econômicos) e pela quasi estagnação dos anos 90, e o Semiárido manteve o status de região problema, entrando e saindo da agenda de desenvolvimento segundo a ocorrência de secas e a extensão dos flagelados.

9Embora esta imagem ainda persista, e corresponda parcialmente à realidade, a situação e as condições socioeconômicas vigentes no SB vêm sofrendo um processo lento, mas visível, de mudanças. Esse processo tem sido impulsionado por um amplo conjunto de fatores, que incluem desde o próprio adensamento populacional, a democratização, a maior descentralização política e econômica estabelecida pela Constituição de 1988, a acumulação e maturação de investimentos públicos viabilizadores de importantes iniciativas privadas, como os polos irrigados, e a maior integração à própria economia nacional. No período mais recente os eixos dinamizadores da economia local no semiárido ganharam impulso e escopo, e estão produzindo profundas transformações na estrutura socioeconômica da região, que terão grande impacto na pobreza rural e nas perspectivas de superação dos graves déficits sociais que conformam as várias caras da pobreza no semiárido. Antes de tratar destes eixos e das políticas de combate à pobreza rural, é conveniente apresentar as características estruturais atuais da economia do Semiárido Brasileiro.

10Em 2010, a população do SB era de 21,7 milhões de pessoas (11,4% da brasileira), densidade demográfica de 24,2 hab./km² e uma população rural de 13,5 milhões de pessoas, taxa de urbanização de 62% (IBGE, 2010). A elevada densidade populacional para uma região semiárida (Ab’Saber, 1999) coloca forte pressão sobre a base de recursos naturais, contribuindo para a degradação da Caatinga e para o avanço do processo de desertificação), presente em quase metade do território do Semiárido Brasileiro (MMA, 2011).

  • 5  O cálculo foi realizado a partir do PIB a preços correntes de 2008 e a população de 2010.

11Embora a região apresente importantes restrições edafoclimáticas, o SB não pode ser caracterizado como um território “vazio” em termos econômicos. Em 2008, o Produto Interno Bruto Municipal a preços correntes (PIB-M) foi de R$ 115,7 bilhões (3,8% do Brasileiro), PIB per capita de R$ 5,4 mil – no Brasil era de R$ 15,9 mil5. A distribuição espacial do PIB-M per capita revelou que 1.015 municípios encontram-se abaixo do PIB per capita estimado para a Região Nordeste (R$ 7.500) (Mapa 2), ou seja, há uma importante heterogeneidade na geração do produto da economia.

Mapa 2 – PIB-M per capita a preços correntes por Município do Semiárido Brasileiro (R$): 2008

Mapa 2 – PIB-M per capita a preços correntes por Município do Semiárido Brasileiro (R$): 2008

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).

Fonte: Preparado com base em IBGE (2008a, 2011).

12O setor agropecuário ainda é a base da sociedade rural e a principal atividade econômica da maioria dos pequenos (em termos de população) municípios da região. Em 2006, o Censo Agropecuário registrou em torno de 1,7 milhões de estabelecimentos rurais no Semiárido, ocupando 49,4 milhões de ha, dos quais 450 mil estabelecimentos tinham área inferior a 2 hectares e outros 560 mil área entre 2 e 5 hectares. Isto significa que um milhão de estabelecimentos são minifúndios, unidades econômicas cujo tamanho é insuficiente para viabilizar, nas condições do Semiárido, sustentabilidade em um sentido amplo. Contudo, esses estabelecimentos contribuíram com 31% do valor total da produção agrícola do Semiárido. Do outro lado, 40 mil estabelecimentos com mais de 200 hectares foram responsáveis por 14% do valor da produção (IBGE, 2006).

13No setor agrícola do SB estavam ocupadas 5,2 milhões de pessoas em 2006 (IBGE, 2006). No entanto, a elevada absorção de mão de obra está longe de refletir uma estrutura socioeconômica virtuosa e dinâmica; ao contrário, é mais o reflexo das distorções estruturais e do atraso relativo do setor. A ocupação no meio rural reflete dois conjuntos de fatores: de um lado, os sistemas produtivos dominantes, de baixa produtividade do trabalho e relativamente mais intensivo em mão de obra (Neder, 2008; Del Grossi, 2008; Balsadi, 2008); de outro, variáveis estruturais, em particular a importância dos minifúndios, que funcionam como unidades de retenção e moradia para parte da população rural local mais pobre e que não encontra alternativas de sobrevivência em outras atividades.

  • 6  A leitura dos resultados é bastante simples, porque utiliza o mesmo raciocínio do IDH, em que vari (...)

14Um importante indicador social atualizado para situar as condições sociais nos municípios brasileiros é o Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM)6 A maioria dos municípios do Semiárido (991) tem IFDM regular (entre 0,4 e 0,6), e aqueles que registram IFDM baixo e moderado, 11 e 131, respectivamente, aparecem como “ilhas” no território, que não tem nenhum com alto desenvolvimento (Mapa 3). Enquanto que o IFDM do Brasil atingiu 0,7478 em 2007.

15O IFDM Educação revela que mais de 44% dos municípios tem baixo e regular desenvolvimento, apenas 5 têm nível alto (Várzea-PB, Santana do Seridó-RN, Doutor Severiano-RN, Acari-RN e São João do Sabugi-RN) (Mapa 3). O que significa um IFDM Educação baixo e moderado? Significa que a proporção de crianças em idade escolar que não frequenta a escola é superior à aceitável; significa uma taxa de analfabetismo superior à aceitável; significa que as crianças não estão aprendendo o que deveriam aprender; significa que o futuro destas crianças está comprometido pelo déficit educacional.

Mapa 3 – Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) e seus Componentes: 2007

Mapa 3 – Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) e seus Componentes: 2007

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações); * de 0 a menor que 0,4; ** de 0,4 a menor que 0,8; *** de 0,6 a menor que 0,8; **** de 0,8 a 1,0.

Fonte: Elaborado pelos autores com base em Firjan (2010).

16Cabe destacar que a taxa de analfabetismo das pessoas de 10 anos ou mais de idade no Brasil é de 9,02% (área urbana 6,84% e rural 21,25%), enquanto na Região Nordeste é de 17,65% (área urbana 13,34% e rural 29,78%) (IBGE, 2010). A pior taxa na área rural é a de Alagoas (34,9%) e a menor é a da Bahia (27,5%) (IBGE, 2010). O analfabetismo condiciona as demais estratégias de combate à pobreza e a própria eficácia das ações voltadas para a inserção produtiva e para a emancipação dos pobres rurais. Também restringe a opção histórica de migrar, uma vez que este grupo enfrenta cada vez maior dificuldade para se inserir na economia urbana, mesmo em atividades informais e na construção civil, tradicional absorvedora de trabalho não-qualificado (Helfand e Levine, 2005).

17Na maioria dos municípios o IFDM Saúde registrou nível com moderado de desenvolvimento (834), e 82 municípios com alto desenvolvimento (Mapa 3), reflexo claro do progresso na construção do Sistema Único de Saúde (SUS) e de um conjunto de políticas focalizadas em grupos mais vulneráveis (mulheres, grávidas, crianças e idosos), em prevenção (programas massivos de vacinação infantil, contra gripe, entre outras) e em atenção às enfermidades continuadas, como a diabetes, pressão alta e asma.  

18Os indicadores do IFDM Emprego e Renda revelam, sem disfarces, a abrangência da pobreza no SB: a maioria dos municípios é classificada com baixo desenvolvimento (988), indicando a precariedade da ocupação, o baixo nível de renda e a desigualdade na distribuição de renda (Mapa 3).

  • 7  É um instrumento do Governo Brasileiro, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Com (...)

19O baixo desenvolvimento e a pobreza abrangente revelados acima são confirmados pelo número de famílias cadastradas no Cadastro Único (Cadúnico) do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)7. Em 2010, a partir dos dados do Cadúnico foi possível estimar que por volta de 4 milhões de famílias tinham renda per capita mensal de até R$ 140 no Semiárido Brasileiro. Quando se eleva o nível de corte para ½ salário mínimo – ainda insuficiente para assegurar condições adequadas de vida a uma família –, o número sobe para 4,3 milhões de famílias nesta região (MDS, 2011). Uma importante fonte de renda é a transferência direta da Previdência Social (aposentadorias e pensões) e dos programas de transferência de renda, em especial o Bolsa Família (Buainain e Garcia, 2013).

20Além disso, a maior parcela dos municípios depende, para funcionar, de transferências oficiais (Fundo de Participação dos Municípios) automáticas e por meio de convênios que têm implicações econômicas e políticas relevantes (Mapa 4). A razão entre o valor total da receita corrente municipal advinda das transferências oficiais totais e a receita corrente orçamentária revela que na maioria dos municípios o valor das transferências representa entre 76% a 117% da receita orçamentária municipal (Mapa 4). De um lado, as transferências reduzem, e em muitos casos elimina completamente, a autonomia política dos municípios; de outro, reduz as propaladas vantagens da descentralização, tanto no que se refere a uma alocação de recursos que refletiria melhor as necessidades e prioridades locais como uma maior agilidade e eficiência da gestão. Na prática, as ações e a agenda dos municípios passam a ser determinadas, e dependentes, dos programas federais e estaduais, que nem sempre refletem as necessidades e prioridades locais; ainda, como a operacionalização de um grande número de iniciativas é feita por meio de convênios, para os quais um número expressivo de municípios não está preparado, um grande esforço institucional é alocado para a obtenção e prestação de contas ao governo federal em detrimento da atenção às atividades de rotina e que são imprescindíveis para elevar o nível de desenvolvimento humano das populações pobres.

Mapa 4 – Percentual da Receita de Transferência Corrente (RTC) em Relação à Receita Orçamentária (RO) Municipal: 2008

Mapa 4 – Percentual da Receita de Transferência Corrente (RTC) em Relação à Receita Orçamentária (RO) Municipal: 2008

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações); 2) os municípios em branco não tem informações disponíveis

Fonte: Preparado com base em Ministério da Fazenda – MF (2011).

21Esta seção apresentou um quadro geral das características estruturais do SB, enfatizando mais as restrições do que as potencialidades; a seguir apresenta-se uma rápida análise dos principais eixos que estão dinamizando a economia do SB e das políticas de desenvolvimento rural e combate à pobreza, compondo assim os elementos necessários para a reflexão sobre estratégias de combate à pobreza rural na região.

Transformações Socioeconômicas Recentes no Semiárido Brasileiro

22O conjunto de indicadores socioeconômicos mostrou a pobreza disseminada no Semiárido, a debilidade da economia local para absorver a população em atividades geradoras de níveis de renda mais elevado e das administrações municipais para enfrentar a pobreza. Esta “fotografia” revela um quadro que poderia ser chamado de “velho semiárido”, e que levaria a uma visão pessimista quanto às perspectivas de superação da pobreza rural.

23No entanto, a análise dos indicadores socioeconômicos agregados esconde transformações em curso na economia e na sociedade do SB que certamente condicionarão as oportunidades e estratégias das famílias pobres superarem a pobreza, e as estratégias das políticas de promoção do desenvolvimento rural e de combate à pobreza. Por exemplo, a variação do PIB-M revela o forte dinamismo no período 2000-2008: 251 municípios apresentaram variação acumulada entre 75% e 150%; 13 municípios entre 153% a 300%; quatro municípios entre 317% e 743%. No outro extremo, apenas dez municípios apresentaram um decrescimento de 1% a 27% (Mapa 5).

Mapa 5 – Variação Percentual Total do PIB-M a preços de 2008 por Município do SB: 2000-2008

Mapa 5 – Variação Percentual Total do PIB-M a preços de 2008 por Município do SB: 2000-2008

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).

Fonte: Preparado com base em IBGE (2008a).

  • 8  O PIB é um bom indicador do produto, mas não do desenvolvimento, uma vez que não revela como tal p (...)

24Sabe-se que o PIB-M é um indicador frágil de desenvolvimento,8 porque reflete apenas a geração de produto do município, e não as mudanças estruturais em termos de bem-estar da sociedade e da estrutura e dinâmica econômica. Ainda, as taxas de crescimento elevadas podem ser resultado apenas de base inicial pequena. Mesmo assim, essas taxas são expressivas e revelam um ritmo bem superior ao que poderia ser justificado por fatores tradicionais. Em todos os estados do SB se observam manchas de crescimento ainda mais acelerado, como em Petrolina e Juazeiro do Norte, Iraquara e Muçugê na Bahia, polos locais de crescimento que estão impactando os municípios vizinhos a partir do efeito multiplicador e dos encadeamentos. Assim, essa dinâmica pode atrair mão de obra e mesmo criar novas oportunidades de negócios no meio rural e nas aglomerações urbanas locais próximas aos polos locais de crescimento.

25O crescimento da população residente pode ser utilizado como proxy para indicar algumas das mudanças ocorridas (Mapa 6). Verifica-se que a população total da maior parte dos municípios do SB (848) cresceu entre 2000 e 2010. Em 48 municípios a população cresceu entre 25% e 63%, indicando a atração. Ademais, a maioria dos municípios registrou uma expansão da taxa de urbanização (Mapa 7). Em 205 municípios registraram-se uma variação entre 25% e 75% na taxa de urbanização.

Mapa 6 – Variação Percentual da População Residente por Munícipio do SB: 2000-2010

Mapa 6 – Variação Percentual da População Residente por Munícipio do SB: 2000-2010

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).

Fonte: Preparado com base em IBGE (2000, 2010).

26Esse resultado pode ser reflexo da redução do percurso migratório verificado entre 2000 e 2010 (IBGE, 2010), e que vem se intensificando o movimento entre origem e destino mais próximos, determinado mais por fatores de atração (melhores condições de vida no local de residência, novas oportunidades de geração de renda e emprego local etc.) do que por fatores tradicionais de expulsão (seca, baixa renda, falta de trabalho etc.) (Buainain e Garcia, 2013).

27A população rural no SB continua relevante, em termos absolutos e relativos, mas o crescimento da população das cidades locais, pequenas e médias, indica uma tendência de deslocamento populacional que tende a se acentuar nos próximos anos, o que abre novas oportunidades de emprego e renda agrícola ou não no mercado local. Essa nova dinâmica reforça a redução da emigração verificada na região (IBGE, 2010).

Mapa 7 - Taxa de Urbanização dos Municípios do SB: 2010

Mapa 7 - Taxa de Urbanização dos Municípios do SB: 2010

Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).

Fonte: Preparando com base em IBGE (2010).

28A intensa e profunda transformação do Nordeste e do SB no período recente está sendo induzida por um conjunto de investimentos em infraestrutura e atividades produtivas, que apresentam um importante e intenso efeito de irradiação sobre o restante da economia regional (Quadro 1).

Quadro 1 – Vetores de Transformação Recente no SB

Estado

Investimento

Pernambuco

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), Ferrovia Nova Transnordestina, Refinaria e petroquímica (Suape), indústria automobilística (Fiat), fabricação de gesso, têxtil e confecções, polos de agricultura irrigada (transposição do Rio São Francisco), fruticultura, vinho e sucos a partir dos polos de irrigação, investimentos em saneamento básico.

Piauí

Ferrovia Nova Transnordestina, Rodovias (Br-135, PI-BA-MG), barragens para abastecimentos público, polos de irrigação (Tabuleiros e Guadalupe), cadeia do mel (Casa Apis), Produção de caju, ovinos, caprinos e bacia leiteira, polos agrícolas no sul (soja, milho, arroz e feijão), região do cerrado etc.

Ceará

Ferrovia Nova Transnordestina, turismo religioso (Padre Cícero), setor calçadista (Grandene), alimentos e bebidas, APL das flores, polos de irrigação (fruticultura) – região do Baixo Acaraú, Araras do Norte e Tabuleiro de Russas –, agroindústria de sucos e frutas (Maguary), castanha de caju etc.

Rio Grande do Norte

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), melhorias no Terminal Salineiro de Areia Branca, extração de petróleo (47 mil barris/dia), Polo Industrial da Petrobras (óleo e gás), polos de irrigação (poços artesianos), fruticultura (melão, melancia, banana e manga), aquicultura etc.

Paraíba

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), construção de adutoras, Açude Presidente Epitácio Pessoa (potencial para irrigação), polos de irrigação (várzeas de Souza), fruticultura, cadeia do mel, bacia leiteira do Cariri (cabra), APL do Couro, áreas de mineração etc.

Alagoas

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), centro logístico atacadista, cadeia produtiva da química e do plástico, maior jazida de sal gema, Braskem polímeros (Maceió e Marechal Deodoro), unidade de processamento de cloro-soda, usinas de açúcar, cadeia do mel, bacias leiteiras, Canal Sertão Alagoano (Transposição do Rio São Francisco), polos de irrigação (Rio Bálsamo e Marituba), turismo etc.

Sergipe

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), turismo (Canyon do São Francisco), frutas cítricas (laranja), extração de petróleo onshore, gás natural etc.

Bahia

Duplicação da Br 101 (RN-PB-PE-AL-SE-BA), Polo Industrial de Camaçari, indústria automobilística (Ford), mineração (ouro e minério de ferro), silvicultura, produção e processamento de grãos e de algodão, agricultura irrigada, fruticultura, cafeicultura e criação de gado, frigoríficos (aves e bovinos), cachaça e rapadura, joias e bijuterias, calçados e confecção, ecoturismo (Chapada Diamantina) etc.

Fonte: Preparado pelos autores com base em Buainain e Garcia (2013).

29Os investimentos em curso no Nordeste, apenas exemplificados no quadro acima, pela magnitude e natureza estratégica, deverão impactar positivamente a economia de toda a região, mesmo os territórios mais distantes. Já há evidências de que as obras em Suape/PE estão atraindo trabalhadores rurais da Zona da Mata e do interior. Também é razoável esperar que muitos jovens rurais busquem alternativas de emprego nas indústrias que estão se implantando em seus estados, ainda que não seja em seus municípios de residência. É importante notar que os investimentos no território do Semiárido são significativos, e que as obras terão grande impacto estrutural na medida em que introduzem novas atividades em muitas áreas do SB, abrindo novas perspectivas de expansão de sistemas produtivos tradicionais, incluindo a agropecuária.

30Ainda se deve notar que o SB não é um espaço econômico vazio e muito menos estagnado. Nos últimos anos vários polos de dinamismo se consolidaram na região, entre os quais se pode mencionar, na agropecuária, a fruticultura irrigada, a cadeia do mel, as bacias leiteiras de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Paraíba, um segmento de avicultura que tende a se consolidar com a maior facilidade de acesso aos grãos produzidos nos cerrados nordestinos, atividades de policultura alimentar vinculadas a áreas de assentamento de reforma agrária, entre outros (Lima, 2004).

31Outras atividades, além do carnaval e do turismo de praia, estão ganhando impulso em todo o Nordeste. Um exemplo são as festas típicas, que atraem cada vez um número maior de turistas de todo o país.

Políticas de combate à pobreza rural: algumas considerações

  • 9  A fragmentação das ações não se refere as segmentação setorial (saúde, educação, segurança etc.), (...)

32A análise do conjunto de políticas, programas e ações de combate à pobreza rural que foram levadas a cabo no Brasil revela que as diferentes “caras da pobreza” são tratadas separadamente, como se fossem problemas diferentes e não manifestações de um único problema: a própria pobreza (Helfand e Pereira, 2011; Braga, 2012).9 Os pobres são individualizados e tratados de maneira isolada, como portadores de um problema ou “doença” (Buainain e Garcia, 2013), como se a pobreza fosse apenas atributo individual, passível de superação por meio do acesso aos ativos nos quais os pobres apresentam déficits. Neste sentido, as estratégias, políticas e programas de combate à pobreza não consideram a pobreza em sua multidimensionalidade, e continuam sendo operadas por área de especialização, sem coordenação efetiva e orgânica (Arruda Leite, 2011; Helfand e Pereira, 2012; Braga, 2012).

33Para ilustrar essa fragmentação, nesta seção será realizado um breve levantamento das principais ações, políticas e programas públicos direcionados ao combate à pobreza rural no SB (Arruda Leite, 2011; Helfand e Pereira, 2012; Braga, 2012; Buainain e Garcia, 2013). A revisão organizou as políticas de acordo com: i) enfrentamento de problemas básicos e estruturais que não distingue se é pobre rural ou urbano; ii) esfera de ação – nacional, regional ou local; iii) especificidade regional do programa; iv) atendimento específico ao público rural.

34No âmbito da saúde, o Sistema Único de Saúde é um dos maiores programas de saúde em execução fora dos países desenvolvidos; oferece e promete acesso universal aos serviços de saúde, independente do pagamento de contribuição, nos termos definidos na Constituição Federal, que inclui, entre os direitos do cidadão (Brasil, 1988). No entanto, o funcionamento de um sistema com esta ambição, em um país do porte do Brasil, enfrenta muitos problemas, e o principal está associado à qualidade do serviço. A atenção na área da saúde é emblemática da visão fragmentada das políticas públicas e da ação do setor público: muitos gastos recorrentes na área da saúde poderiam ser evitados por investimentos e ações na área da educação e saneamento básico, cujas falhas na execução não podem ser justificadas apenas pela tradicional desculpa da falta de recursos. A cura das enfermidades acaba absorvendo mais energia e recursos do que a prevenção da ocorrência das enfermidades, o que em muitas áreas se reflete na reprodução de endemias e enfermidades sociais que poderiam ser evitadas. Neste sentido, o programa de saúde deveria ser articulado com outras políticas do governo, por exemplo, a política de educação, saneamento básico, trabalho e social. Essa articulação permitiria reduzir grande parte das ações e dos gastos com internamentos e a construção de hospitais.

35Na educação, o Programa Brasil Alfabetizado (PBA) é voltado para a alfabetização de jovens, adultos e idosos, em municípios com taxa de analfabetismo igual ou superior a 25% da população com 15 anos ou mais de idade. Segundo o Ministério de Educação, 90% desses municípios localizam-se no Nordeste. Dados preliminares indicam que existem no Nordeste 1,1 milhão pessoas em alfabetização (MEC, 2011). No entanto, a política educacional não se comunica com as ações de promoção da assistência técnica na área rural.

36Em termos do saneamento básico, o Plano Nacional de Saneamento Básico encontra-se em discussão. O plano é composto basicamente por três programas: i) saneamento básico integrado; ii) saneamento rural; iii) saneamento estruturante – o foco é prover apoio à gestão pública dos serviços (Ministério das Cidades, 2011). O SB não sofre apenas com a falta de acesso aos serviços básicos; o mais grave é que a população tenha que conviver com a escassez “natural” de água, independentemente da existência da infraestrutura de abastecimento público. Em 2004, o governo federal lançou o Programa Água Doce, cujo objetivo é atender comunidades difusas do Nordeste e do SB que abriguem entre mil a três mil pessoas, e que não tenham acesso à água encanada. A ideia central é a conscientização da população de que a partir de práticas relativamente simples é possível melhorar a qualidade da água.

37Outro serviço fundamental é o acesso à energia elétrica que não proporciona apenas acesso aos bens de consumo, mas é um elemento que pode elevar a produtividade agrícola por meio da adoção de equipamentos relativamente simples, além de contribuir para o acesso aos demais serviços. Destaca-se o Programa Luz para Todos em sua linha Eletrificação Rural, criado em 2003. Os dados divulgados revelam que 80% das famílias sem acesso ao serviço estão no meio rural. Em 2000, por volta de 2 milhões de famílias rurais não tinham acesso à energia elétrica, 58% estavam no Nordeste (MME, 2011).

38Vale destacar ainda a aplicação do disposto na Constituição de 1988 (art. 195, §8º), complementado pela Lei nº 8.212 (Plano de Custeio) e Lei nº 8.213 (Planos de Benefícios) de 1991, onde passou a vigorar o acesso universal de idosos e inválidos do setor rural à previdência social, em regime especial desde que comprovem a condição de “produtor, parceiro, meeiro e o arrendatário rural, o garimpeiro e o pescador artesanal” (Dullius et al., 2005). O acesso ao benefício previdenciário ocorre somente para os produtores rurais que atendam ao requisito da idade mínima, portanto, não é um benefício universal, embora seja importante para o produtor rural e sua família.

39Visando amenizar a condição de pobreza das famílias, o governo federal lançou em 2003, o Programa Bolsa Família (PBF). O PBF é um programa universal, direcionado a população com renda per capita mensal média inferior à R$ 140. A família que se enquadra neste critério pode receber um benefício entre R$ 32 a R$ 242 por mês (MDS, 2011).

  • 10  Ministério do Desenvolvimento Agrário, Secretaria da Agricultura Familiar (SAF).

40No que se refere às ações estritamente voltadas para o meio rural o principal programa público é o Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, criado pelo Decreto Lei nº 1.946/1996, com o objetivo de financiar projetos individuais ou coletivos que aumente a renda dos agricultores familiares e assentados pela reforma agrária. O Pronaf está estruturado em três linhas básicas de ação: custeio, investimento e Pronaf Agroindústria. Para a safra 2010/2011 foram disponibilizados R$ 16 bilhões (MDA/SAF, 2011)10.

41Diante das dificuldades vivenciadas pelos produtores familiares para pagar os empréstimos em decorrência de flutuações na renda devida principalmente aos problemas climáticos, o Governo Federal criou o Seguro da Agricultura Familiar (SEAF). O SEAF tem por objetivo cobrir todo o valor financiado e proporcionar um seguro que garante 65% da receita líquida esperada em caso de ocorrências climáticas que resultem em perdas maiores que 30%. Nesta mesma linha foi criado o Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF) em 2006, cujo objetivo é proteger os agricultores familiares que utilizam os recursos do Pronaf das oscilações de preço (MDA/SAF, 2011).

42O Governo Federal criou também o Programa Garantia-Safra (GS), vinculado ao Pronaf, com foco exclusivo nos agricultores familiares do Nordeste no norte de Minas Gerais – região da SUDENE. Trata-se de um seguro especial para os agricultores do SB que enfrentam condições climáticas e riscos especiais e que necessitam de proteção independente de usarem ou não o crédito.

43Uma iniciativa relevante, vinculada ao Pronaf, é o Programa Mais Alimentos lançado em 2008, para estimular a oferta de produtos agropecuários da agricultura familiar e assegurar melhores condições de comercialização; para tanto, financia investimentos em infraestrutura, voltados para aumentar a capacidade de produção e a produtividade.

44Outra estratégia é o estímulo da demanda por produtos da agricultura familiar. Nesta linha destaca-se o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), criado em 2003, integrado àquelas do Programa Fome Zero. Considerando-se que parcela significativa dessa população vive em pequenos municípios, o programa visa formar estoques de alimentos produzidos pela agricultura familiar ou mesmo realizar a compra direta. O PAA permite a comercialização dos produtos da agricultura familiar a preços mais compatíveis com a realidade local (MDA/SAF, 2011). Foi criado ainda o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que determina que no mínimo 30% dos recursos destinados às prefeituras para alimentação escolar sejam utilizados na aquisição de produtos da agricultura familiar, priorizando os assentamentos de reforma agrária e comunidades tradicionais (MDA/SAF, 2011).

45Outra iniciativa é o Programa Bolsa Verde do Plano Brasil Sem Miséria, que representa o reconhecimento do papel do agricultor familiar no provimento de serviços ecossistêmicos, porque a lógica que o sustenta é o pagamento por serviços ambientais. Cabe destacar que essa ação pode alterar o perfil dos produtores agrícolas e ao mesmo abrir caminho para novas iniciativas que possam elevar a renda do produtor rural. O Bolsa Verde prevê um pagamento trimestral de R$ 300 por família que adotar práticas que conservem as florestas nacionais, reservas extrativistas (Brasil Sem Miséria, 2011).

  • 11  Era conhecido como o Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semiárido (CPATSA), o nome Embrapa (...)

46O acesso ao crédito ou a transferência de recursos, por si só, não modifica a condição de pobreza do produtor. É preciso intervir na base tecnológica para elevar a produtividade total dos fatores que é bastante limitada. A concentração do crédito no custeio não contribui para a acumulação de capital, em especial em uma região com incidência de secas. Também não é suficiente disponibilizar tecnologia sem a devida assistência técnica, pois na maioria dos casos a elevação da produtividade exige inovação, ou seja, mudanças nas práticas tradicionais e conhecidas pelos agricultores. Neste campo, a despeito da recente revalorização da extensão rural com ações norteadas pela Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Pnater), e da presença da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) no SB desde 197511 – Embrapa Semiárido, ainda é baixo o acesso regular a assistência técnica. Segundo o IBGE (2006), menos de 10% dos estabelecimentos rurais do SB recebem alguma orientação técnica, cuja qualidade e eficácia são duvidosas dadas à dificuldade das empresas para manter visitas frequentes e ações de extensão específicas, tais como dias de campo, cursos etc.

47Diante desse cenário, o Nordeste e o SB também têm sido área prioritária para a ação de inúmeras políticas, programas e ações oficiais e não oficiais conduzidos por diversas esferas do poder público, organismos internacionais e organizações não-governamentais (ONG’s). Um rápido levantamento dessas iniciativas permitiu identificar algumas ações que merecem destaque: Projeto Dom Helder Câmara; Polo Nordeste; Projeto Sertanejo; Programa Territórios da Cidadania; Pronat – Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais; Programa Territórios Rurais de Identidade; Rede ASA (Articulação no Semiárido), que inclui o P1MC – Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semiárido: um Milhão de Cisternas Rurais; Programa uma Terra e duas Águas para um Semiárido Sustentável – P1+2; Programas de Combate à Pobreza Rural – PCPR, co-financiados pelo Banco Mundial, entre outras iniciativas locais.

48Esse breve resgaste das iniciativas de planos, programas e ações instituídas no Nordeste e no SB mostram que essas regiões não estão totalmente desamparadas ou desprovidas de assistência. Pelo contrário, observa-se que existe um grande número de ações em curso para alterar a situação socioeconômica dessas regiões. No entanto, ao mesmo tempo esse panorama torna mais evidente a fragmentação das estratégias de combate de pobreza rural no Brasil, especialmente no SB, foco das principais iniciativas. Neste sistema, a maior parte dessas ações não está articulada, elas procuram apenas enfrentar o problema de maneira isolada, sem mudar a realidade do beneficiário da política.

49Para finalizar, vale destacar que o Brasil sem Miséria, programa oficial do Governo Brasileiro para o enfrentamento da pobreza extrema (Brasil sem Miséria, 2011), reconhece, explicitamente, este diagnóstico, ao afirmar a necessidade de coordenar as ações das esferas de governo, especialmente do Governo Federal.

Recomendações para o enfrentamento da pobreza rural no semiárido brasileiro

50Não é possível pensar na pobreza rural do Nordeste, e do SB em particular, sem levar em conta as transformações estruturais em curso, assim como os eixos de dinamismo econômico e social presentes na região. Tradicionalmente, a sobrevivência e perspectiva dos pobres rurais dependiam fundamentalmente da renda e ocupações na agropecuária, das transferências diretas do setor público e da migração; embora estas alternativas continuem importantes, as transformações em curso vão aos poucos redefinindo as relações rural-urbano e criando novas oportunidades para a população rural que precisam ser incorporadas à maneira de pensar o desenvolvimento rural e as estratégias de combate à pobreza rural. Já não se trata apenas de reter o homem no campo, criando condições de trabalho e melhores condições de vida, mas também de capacitar os jovens para aproveitar as oportunidades que estão sendo criadas fora das atividades tradicionais.

51O desenvolvimento de qualquer estratégia de enfrentamento da situação de pobreza no SB deve antes de tudo levar em conta quatro elementos: (i) que a pobreza rural no SB é massiva e não localizada; (ii) que a pobreza se revela em suas múltiplas faces, do analfabetismo à insegurança alimentar; das enfermidades à falta de perspectiva; do déficit de proteção básica à miséria absoluta: (iii) a elevada participação de pobres extremos; (iv) as condições gerais do próprio SB.

52A pobreza é um problema social determinada por fatores relacionados ao ambiente sócio-político e estruturais que envolvem e marcam os indivíduos, e que precisa ser enfrentado por políticas que promovam mudanças estruturais no ambiente e que capacitem os indivíduos com os ativos que a pobreza lhe retirou ou não permitiu acumular. Um movimento importante seria promover a inserção dos pobres rurais nos eixos de transformação e dinamismo, o que exige ações variadas que incluem desde a qualificação profissional rápida até a microcrédito e crédito para viabilizar o empreendedorismo que está presente no meio rural e entre os pobres.

53Conforme destacado no V Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial, para o enfrentamento da pobreza rural as estratégias de políticas devem ter como foco o território, incorporando uma perspectiva de descentralização do poder político, visando à ampliação de espaços democráticos. Sob essa perspectiva, a primeira ação é o mapeamento das principais oportunidades de desenvolvimento no SB. A abordagem espacial permitiria identificar quais atividades são compatíveis, similares e complementares no entorno dos municípios, portanto, passíveis de ações integradas e particularizadas. A partir deste mapeamento seria possível hierarquizar as atividades que deveriam ser objeto de política. A hierarquização deveria ser precedida de análise mais detalhada das atividades mapeadas na fase anterior, a qual deveria contar com a participação dos agentes locais. Tratar-se-ia de um exercício semelhante ao que de certa forma vem sendo feito no contexto de várias iniciativas de planejamento territorial, com uma diferença essencial, a do empoderamento e do enquadramento em uma política efetiva de desenvolvimento rural como parte da eliminação da miséria e da redução da pobreza.

54As estratégias devem contemplar a tipologia diversificada de pobres, desenhando ações específicas para responder à realidade de cada grupo. Desta maneira, a estratégia de combate à pobreza rural no SB deve incluir tanto ações gerais e universais, que deveriam ter como objetivo alcançar a todos os pobres, como ações específicas e focadas nos grupos particulares. Ao mesmo tempo em que é preciso ter ousadia para expandir a proteção básica a todos os pobres, com prioridade para os miseráveis, é preciso ter clareza e coragem para delimitar o básico ao efetivamente básico a fim de assegurar a universalização da proteção no menor tempo possível. Não se nega, portanto, a universalização de direitos escritos na própria Constituição, mas sim a necessidade de assumir que tais direitos não se materializam para todos instantaneamente, que o acesso universal passa por um processo complexo e às vezes longo de construção institucional e material, o qual deve ser objeto de uma estratégia de implantação, com definição de prioridades que na prática significa uma “focalização operacional”. Sem isto a universalização é uma ficção para a maioria, e não raramente os direitos acabam submetidos a um processo de seleção adversa, com a exclusão parcial dos mais necessitados, das regiões mais pobres e principalmente da zona rural, cuja população tem acesso aos direitos com muito atraso em relação à população urbana e que vive nas cidades médias e grandes.

55Ainda que faltem avaliações mais objetivas sobre o desempenho das políticas de desenvolvimento rural que vêm sendo implantadas, é possível argumentar que em geral as políticas não atendem a estas condições necessárias para promover a inserção produtiva dos pequenos produtores aos mercados de produtos rurais. Na maioria dos casos falta um projeto âncora para o grupo e o financiamento em geral não cobre todas as etapas produtivas. Mesmo na parte agropecuária, os créditos para investimento são dissociados dos recursos para o custeio. A assistência técnica é errática, e na maioria das vezes se refere apenas às técnicas de produção agropecuária; aspectos da gestão da produção, qualidade para o mercado e negócios ainda não foram devidamente inseridos na pauta dos extensionistas. As intervenções são em geral parciais e fragmentadas, na maioria das vezes limitadas ao âmbito do estabelecimento e, dentro deste, ao custeio da produção. Não são operações articuladas e que alcancem os nós mais importantes da cadeia produtiva; falta uma lógica de projeto e de negócio, que contemple, em uma perspectiva dinâmica e sustentável, as necessidades gerais de investimentos, custeio, assistência técnica e acesso aos mercados. Ações parciais, mesmo quando bem sucedidas em relação aos objetivos propostos, raramente têm força suficiente para promover transformações estruturais necessárias para assegurar a sustentabilidade dos resultados. Os produtores continuam sendo orientados pela lógica do mercado, e não pela lógica da economia de contratos, o que os deixa sujeitos às inevitáveis flutuações das condições dos mercados e às restrições quantitativas dos mercados institucionais. As vantagens da integração ou semi-integração continuam mal compreendidas, e talvez por isto a sua promoção não tenha sido plenamente explorada pelas políticas de apoio ao desenvolvimento rural. No entanto, independente das assimetrias que permeiam as relações dos agricultores com as agroindústrias no contexto de arranjos contratuais de integração, há ampla evidência de que os agricultores inseridos em processo de integração e ou semi-integração são precisamente aqueles que apresentam os melhores indicadores de produção, renda e tecnologia (IBGE, 2006).

  • 12  Os parágrafos que tratam do tripé – Proteger, Interromper e Inserir – foram baseados em Buainain, (...)

56A partir desse contexto, e considerando que parte da população rural pobre no SB vive em situação de pobreza extrema, vivenciando várias inseguranças que não podem esperar amanhã e precisam ser enfrentadas com urgência, a estratégia proposta se compõem de 3 eixos, que reúnem intervenções com temporalidade, foco e objetivos específicos. Essa estratégia envolve a necessidade de proteger a população pobre para reduzir, o mais rápido possível, a exposição às inseguranças mais graves e com maiores consequências futuras. Além disso, é preciso intervir para interromper a reprodução da pobreza, impedindo que a criança pobre de hoje seja o jovem pobre de amanhã, e que o jovem pobre de hoje seja o chefe de um novo domicílio pobre. Finalmente, não é suficiente proteger e interromper a reprodução da pobreza sem criar mecanismos para inserir os pobres nos circuitos de geração e produção de riqueza, de forma que possam gerar renda suficiente para assumir suas estratégias de vida. Neste sentido e para evitar a dispersão de esforços, propõe-se uma estratégia baseada em um tripé em torno do qual se articulariam as políticas, com diferentes tempos, amplitudes e focos, em uma estratégia consistente de promoção da superação da pobreza alinhado com os objetivos do Governo Federal de promover a integração social e produtiva: (i) PROTEGER; (ii) INTERROMPER; (iii) INSERIR.12

57PROTEGER os mais pobres utilizando os amplos instrumentos e políticas de proteção social e articuladas com os serviços públicos básicos implantados no país e já previstos na atual institucionalidade brasileira, tais como acesso a alimentação, saúde, educação, moradia e saneamento básico. O objetivo imediato e de médio prazo seria ampliar a cobertura das atuais políticas sociais, mas promovendo uma maior articulação entre elas, o que permitiria alcançar aquelas famílias que se encontram impossibilitadas de ingressar nos programas que compõem a rede de proteção social, para além do Bolsa Família, incluindo a previdência e outros benefícios. Nesta condição destacam-se, no meio rural, as famílias que estão fora da cobertura porque simplesmente “elas não existem” oficialmente, por não possuírem documentos. A presença de domicílios rurais chefiados por mulheres sozinhas, com filhos menores, é elevada, configurando um grupo de extrema vulnerabilidade. A maioria das comunidades quilombolas identificadas no Nordeste é rural, e estão localizadas no SB. Ainda se trata de um grupo vulnerável, não apenas devido ao problema fundiário como pela marginalização e isolamento histórico a que foi submetida, resultando em maiores dificuldades para se inserir no mercado de trabalho e utilizar a migração como estratégia de fuga da pobreza extrema. Portanto, uma tarefa urgente e imediata é ampliar a cobertura do Bolsa Família nestas áreas de elevada concentração da pobreza rural. Neste caso, um dos principais obstáculos reside na fragilidade das instituições sociais responsáveis, tanto municipais como estaduais, as quais não contam com equipes e estruturas que permitam alcançar e atender a todas as famílias pobres nas várias regiões do estado. Outro obstáculo é que o limite de financiamento impôs a definição de cotas e limites de famílias para cada município, o que impediu a inclusão de todas as famílias miseráveis e pobres aos benefícios do Bolsa Família, por si só insuficientes para assegurar a superação da pobreza mas extremamente importantes para garantir um ingresso mínimo que em geral evita as situações mais graves de fome, por exemplo. Neste sentido, o foco das ações que poderiam ser aglutinadas em torno do eixo de proteção deveria ser as mulheres e as crianças; a mulher porque é a melhor gestora do bem-estar da família, e as crianças porque os efeitos da pobreza sobre a criança tendem a deixar resquícios pela vida afora, comprometendo de forma irremediável o ideal republicano.

58INTERROMPER A REPRODUÇÃO DA POBREZA é condição para sua dução sustentável. Não se trata de frase de efeito, mas a pobreza é hoje a principal herança que a maioria dos jovens de famílias rurais pobres recebe de seus pais, e cortar os elos desta engrenagem é, na maioria dos casos, uma tarefa geracional. Assim, INTERROMPER a reprodução da pobreza exige ações em pelo menos duas frentes simultâneas: 1) intervir para evitar que a criança pobre de hoje seja o jovem pobre de amanhã; 2) intervir junto aos jovens pobres de hoje para impedir que venham a ser as famílias pobres de amanhã. Interromper o ciclo vicioso de reprodução da pobreza implica dotar os pobres de hoje, crianças e jovens, de ativos pessoais necessários para criar e ampliar suas perspectivas. Os caminhos são múltiplos, mas três são essenciais: (i) investir na educação de qualidade; (ii) ampliar as oportunidades para os jovens de hoje para a qualificação profissional e ao acesso e uso de novos conhecimentos que possam abrir as portas para a geração de renda em várias áreas, inclusive as rurais não agrícolas e as não rurais; (iii) investir nas atividades com potencial para gerar renda, trabalho e para absorver o jovem rural. O principal, porém não único instrumento deste eixo, é a educação, seja a básica (fundamental e médio) seja a profissionalizante, a capacitação efetiva das pessoas para trabalhar, para empreender e para ser cidadão. A educação, em sentido amplo, articulada com outras políticas de desenvolvimento rural cria sinergias que potencializam os efeitos positivos das intervenções isoladas sobre as oportunidades e capacidade de geração de renda.

59Inserir os pobres no circuito da produção e da apropriação de riqueza. A inclusão social e produtiva pressupõe, e se assenta, na promoção dos homens e mulheres, e não apenas na promoção de obras, que foi a tônica dos investimentos arrolados na seção 3. Investimentos em infraestrutura, em particular nas áreas pobres nas quais sem desenvolvimento dificilmente será possível superar a pobreza, são sem dúvida condição necessária, mas não suficiente para promover a inclusão dos pobres rurais. O investimento nas pessoas deveria ter como eixo a qualificação para a empregabilidade e para empreender, latu senso. De fato, levando em conta o conjunto de políticas vigentes, a empregabilidade destaca-se como um polo importante e estratégico de articulação de políticas de inclusão social e produtiva: pressupõe foco e permite a definição de metas; envolve políticas de educação no âmbito das famílias e de qualificação profissional para jovens e mulheres selecionadas; criação de oportunidades de trabalho, empreendedorismo etc. Políticas voltadas para a empregabilidade podem ser adaptadas a muitos contextos distintos, articulando diferentes instrumentos de política em composição e intensidade segundo as condições e objetivos particulares de cada realidade. A empregabilidade tem um escopo abrangente, e pode ser trabalhada tanto no contexto da economia solidária, da agricultura familiar, dos arranjos produtivos envolvendo grandes e médios empreendimentos em territórios rurais, desde o turismo, polos industriais em expansão, indústria naval, mineração, construção civil etc.

60Em suma, é possível reduzir paulatinamente a pobreza rural por meio da promoção de políticas públicas integradas de desenvolvimento, políticas de proteção básica universal, que alcance todos os pobres e políticas focalizadas na criação de oportunidades e na dotação de meios para permitir que, principalmente os jovens, possam trabalhar, empreender e realizar seus projetos. Educação e formação com qualidade para inserção no mercado de trabalho; capacitação para gerar renda, seja na obtenção de trabalho formal, como profissionais autônomos, como micro e pequenos empresários; acesso aos meios materiais, seja o crédito seja a terra são instrumentos da política de erradicação sustentável da pobreza rural. Proporcionar condições adequadas para que os produtores familiares mantenham seus estabelecimentos, seja como unidades voltadas prioritariamente para o autoconsumo da família seja como unidades econômicas integradas aos mercados e com capacidade para gerar fluxos de renda monetária positivos para a manutenção da família. Enfim é preciso alterar drasticamente o ambiente em que vive a população rural pobre.

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Sidersky P., Jalfim F., Rufino E.,“Combate à pobreza rural e sustentabilidade no semiárido nordestino: a experiência do Projeto Dom Helder Câmara”, Agriculturas, vol. 5, nº 4, dez./2008, p. 23-28.

Souza M.C., M. Algodão orgânico: o papel das organizações na coordenação e diferenciação do sistema agroindustrial do algodão, 194f., Dissertação (Mestrado em Administração da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade), Universidade de São Paulo, São Paulo, 1998.

StiglitzJ., Sen A., Fitoussi J.,“Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress”, Disponível em: <http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf>. Acesso em: 20/08/2013.

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Notes

1  O trabalho é derivado da pesquisa realizada no âmbito de Projeto “A nova cara da pobreza rural: desenvolvimento e a questão regional”, cujo relatório principal foi publicado na Série Desenvolvimento Rural Sustentável, do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA). Ver Buainain e Garcia (2013).

2 O levantamento dos dados quantitativos foi realizado junto aos principais órgãos brasileiros de pesquisa, tais como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) entre outros.

3  O SB foi definido pela Lei nº 7.827, de 27 de dezembro de 1989 (Brasil, 1989), como sendo “a região inserida na área de atuação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, com precipitação média anual igual ou inferior a 800 mm [...]”. Em 2005 o Ministério da Integração (MI) empreendeu uma nova delimitação para a região do Semiárido Brasileiro com base em novos critérios técnicos: i) precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 mm; ii) índice de acidez de até 0,5 calculado pelo balanço hídrico; iii) risco de seca maior que 60% (MIN, 2009).

4  No entanto, Furtado (1980) mostra que, apesar das dificuldades impostas pelos eventos climáticos, a pobreza foi criada e reproduzida por fatores de natureza política e econômica. A concentração de riqueza, já mencionada, se traduzia em concentração de poder nas mãos das oligarquias locais, que bloqueavam alternativas de políticas públicas com potencial de produzir transformações estruturais e se apropriavam dos recursos canalizados para o combate da seca e para a promoção do desenvolvimento regional, utilizando-os como mecanismo de manutenção do poder e para dar vida a um projeto de modernização parcial e socialmente excludente.

5  O cálculo foi realizado a partir do PIB a preços correntes de 2008 e a população de 2010.

6  A leitura dos resultados é bastante simples, porque utiliza o mesmo raciocínio do IDH, em que varia entre 0 e 1. Quanto mais próximo de 1, maior será o nível de desenvolvimento da localidade. Para facilitar a análise foram criadas quatro classificações: municípios que registram índice entre 0 e 0,4 são considerados de baixo estágio de desenvolvimento; entre 0,4 e 0,6, de desenvolvimento regular; entre 0,6 e 0,8, de desenvolvimento moderado; entre 0,8 e 1,0, de alto desenvolvimento (Firjan, 2010). O IFDM é uma publicação anual para os municípios, diferentemente do IDH do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) que é uma publicação decenal.

7  É um instrumento do Governo Brasileiro, coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que permite a identificação e caracterização das famílias de baixa renda. O Cadúnico é utilizado para subsidiar a seleção de beneficiários de programas sociais do Governo Brasileiro, por exemplo, o Programa Bolsa Família (MDS, 2011).

8  O PIB é um bom indicador do produto, mas não do desenvolvimento, uma vez que não revela como tal produto é distribuído e nem gerado. Sobre esta discussão consulte (Stiglitz, Sen e Fitoussi, 2009).

9  A fragmentação das ações não se refere as segmentação setorial (saúde, educação, segurança etc.), que apesar de distintas podem ser implementadas de forma coordenada, ainda que por instituições e agentes distintos do poder público. No caso brasileiro a dificuldade de coordenação é amplamente reconhecida (Arruda Leite, 2011; Helfand e Pereira, 2012; Braga, 2012; Buainain e Garcia, 2013), às vezes até no âmbito de um único ministério. Entre 2009 e 2010, Buainain, Braga e Garcia (2010) analisaram, em detalhes as políticas sociais do Governo Federal, tomando o Estado de Alagoas como referência (Buainain, 2010).

10  Ministério do Desenvolvimento Agrário, Secretaria da Agricultura Familiar (SAF).

11  Era conhecido como o Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semiárido (CPATSA), o nome Embrapa Semiárido somente foi criado em 1998.

12  Os parágrafos que tratam do tripé – Proteger, Interromper e Inserir – foram baseados em Buainain, A.M. (coordenador). Diálogo de Políticas para Inclusão Social e Produtiva: pontos para reflexão e debate. Campinas, 2010, Documento preparado para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), CT no. 001/52284, com a participação direta dos consultores Brenda Braga e Junior Ruiz Garcia.

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Table des illustrations

Titre Mapa 1 – Localização Espacial, Delimitação Institucional do SB e Capitais Estaduais
Crédits Fonte: Preparado com base em IBGE (2011) e MMA (2011).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-1.png
Fichier image/png, 101k
Titre Mapa 2 – PIB-M per capita a preços correntes por Município do Semiárido Brasileiro (R$): 2008
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).
Crédits Fonte: Preparado com base em IBGE (2008a, 2011).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-2.png
Fichier image/png, 87k
Titre Mapa 3 – Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) e seus Componentes: 2007
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações); * de 0 a menor que 0,4; ** de 0,4 a menor que 0,8; *** de 0,6 a menor que 0,8; **** de 0,8 a 1,0.
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores com base em Firjan (2010).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-3.png
Fichier image/png, 286k
Titre Mapa 4 – Percentual da Receita de Transferência Corrente (RTC) em Relação à Receita Orçamentária (RO) Municipal: 2008
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações); 2) os municípios em branco não tem informações disponíveis
Crédits Fonte: Preparado com base em Ministério da Fazenda – MF (2011).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-4.png
Fichier image/png, 88k
Titre Mapa 5 – Variação Percentual Total do PIB-M a preços de 2008 por Município do SB: 2000-2008
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).
Crédits Fonte: Preparado com base em IBGE (2008a).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-5.png
Fichier image/png, 83k
Titre Mapa 6 – Variação Percentual da População Residente por Munícipio do SB: 2000-2010
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).
Crédits Fonte: Preparado com base em IBGE (2000, 2010).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-6.png
Fichier image/png, 82k
Titre Mapa 7 - Taxa de Urbanização dos Municípios do SB: 2010
Légende Nota: 1) o valor entre parênteses refere-se ao número de municípios (observações).
Crédits Fonte: Preparando com base em IBGE (2010).
URL http://confins.revues.org/docannexe/image/8633/img-7.png
Fichier image/png, 88k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Antonio Marcio Buainain et Junior Ruiz Garcia, « Desenvolvimento rural do semiárido brasileiro: transformações recentes, desafios e perspectivas », Confins [En ligne], 19 | 2013, mis en ligne le 18 novembre 2013, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://confins.revues.org/8633 ; DOI : 10.4000/confins.8633

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Auteurs

Antonio Marcio Buainain

Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp). Pesquisador do NEAA – Núcleo de Economia Agrícola e Ambiental do IE/Unicamp e pesquisador sênior do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED)buainain@gmail.com

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Junior Ruiz Garcia

Professor do Departamento de Economia e Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Econômico da Universidade Federal do Paranájrgarcia1989@gmail.com

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